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杜明军:完善污染防治攻坚战的长效保障机制

2018-08-29   来源:《河南日报》(2018年08月29日 06版 理论版)   作者:杜明军
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污染防治攻坚战是党的十九大提出的全面建成小康决胜时期的三大战役之一,是落实中华民族永续发展“千年大计”的第一步。打赢污染防治攻坚战,必须直面污染防治效果尚有不尽如人意之处,环境生态状况与其他国家相比存在一定的差距。这表明,污染防治机制的实施效率效果与构建设计初衷、社会期许存在差距。特别是公众感受到的与公布的环境质量数据仍有差距,反映了环境污染的顽固性与治理的长期性,隐含着污染防治的内在复杂性,因此我们亟须提升污染防治机制的系统性、综合性、长效性,以适应生态环保形势的动态性变化,特别是应强化排污许可、排污权交易、环保税、生态环境损害补偿等构基础、管长远的制度建设,构筑污染防治攻坚战彻底永续打赢的长效保障机制。

完善排污许可制

排污许可指经依法批准、获得许可证后,排污行为方可实施。排污许可制指有关排污许可的请求、查核、公告、停止、撤销、监察,规范和惩罚等规定的总称,它能调控污染减排治理,为其他生态环保政策提供管理工具,处于污染防治政策体系的核心,刺激绿色环保产业发展。推进排污许可制目前存在的主要问题是把排污许可等同排污注册,未与其他环保制度有效协同衔接,造成监管不到位。应完善排污许可证的颁发与使用模式,按照核发、清理、达标、规范的程序原则,给污染源头套上“金箍”。明晰排污许可证不是排污“通行证”,要依证监管,严惩无证排污行为。采取随机抽查实测方式,依证核查台账记录、自行监测结果、信息公开程度等。建立统一的固定污染源管理信息系统,纳入所有排污许可的申请、核发、执法等信息,畅通公众查询,形成政府依法监管、企业依证守法、社会监督护法的氛围。协调排污许可与其他制度的功能衔接,形成与环境影响评价、排污申报、限期治理、总量控制、环境监测、环境统计、环境风险等的数据共享、协同互动,提升污染防治攻坚战的效率效果。

完善排污权交易制

排污权交易是在污染物排放总量不超过允许的范围内,通过货币交换方法互相调整排污量,落实低成本区域污染排放总量控制目标的最有效手段;将污染防治从政府强制变为企业自觉的市场行为,从政府与企业的行政交易变成经济利益交换。现在排污权交易制面临的问题有:市场活跃度不高,以一级市场为主,缺乏先进环境检测手段,排污权初始配额规则不合理等。应完善排污权交易的法制基础,规定指标分配、交易范围、适用程序等,让保障交易有章可循。科学评价计算及分解排污权交易的污染物排放总量;分析特定污染物的地域迁移转化规律,制定污染物排放总量和地区分配规则。初始排放配额采用无偿分配方式,政府可通过市场公开操作购买和转让排污权。建立规则公开的市场交易系统,增加排污权交易者数量;增加市场透明度,公开每项交易计划和实际开展的交易情况;建立排污权交易中介机构,为排污企业代理排污指标调整等。完善与排污许可制的协调联动,与现行传统环境管理制度相协同,将总量控制、环评等纳入日常管理工作中,以保证排污权交易制的顺畅运作与总量控制指标的全面落实。完善排污权交易制的激励导向,对积极削减排污总量并有能力出售排污指标的企业,给予税收、技术和资金等方面的政府扶持。尝试构建跨行政区域的排污权交易机制,形成区域“一盘棋”的排污权交易协作平台。

完善环保税制

环保税是对直接向环境排放大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等应税污染物的行为征收的税种。以环保税取代排污费,用税收法律保护生态环境,是污染防治向现代长效治理转变的重要举措。这项工作目前在排污量计量能力、现实征管、征收覆盖范围、区域调控能力、惩戒激励功能、环保与税务部门间的协调、税收专款专用等方面存在不足。需明晰环保税的“多排多缴”征收原则,需要强调的是,“多缴”并不代表就可以有“多排”的合法性授权。明晰环保税的地方自主裁量权,这决不意味着可以重获经济发展与生态环境的权衡博弈机会,更不能成为招商引资的新优惠。完善环保税应税污染量的衡量模式,合理使用包括自动监测、监测机构、排污系数与物料衡算、抽样测算等污染排放量核定方式提供的数据,鼓励第三方监测机构介入,细化量化污染量的衡量。通过财政补贴、税收减免等方式,支持企业购置投入,鼓励设备生产者加大研发投入,推动监测设备普及使用。重视与民间力量合作,共同织密污染物排放的监督监测网络。强化税务与环保部门的协调配合。依托电子政务网建立统一的应税排放物的相关信息共享平台,实现跨部门环保税信息交换共享。形成联席会议制、快速联系制、信息交换制和联合管理制等互动机制,加强联合税源调查配合,税额认定协调,推进污染防治与环保税监管的协同双赢。完善环保税收入的归属使用安排,基于“财政收支一体化”视角,清楚地向纳税人和社会展示政府环保举措和资金流向;加强对各地环保税实施效果的客观评估,清楚编制生态环保方面的财政预算收支细分条目。

完善生态环境损害补偿制

生态环境修复和污染损害赔偿能增加污染企业违法成本,凸显绿色生产优势,威慑阻止污染行为。目前我们需要完善生态环境损害补偿的标准、范围、方式等关键要素。加强对口协作、产业转移、人才培养、共建园区等多样化的横向补偿方式探索。构建地市级层面的生态环境补偿专项资金账户,以环保和财政部门共同管理为主。将环保税中提取一定比例作为补偿资金来源,鼓励企业、个人、社团的社会化募集捐赠。建立生态环境损害资金追缴的司法保障机制。完善生态环境补偿资金的使用管理,优先考虑生态环境损害赔偿资金的来源区域。通过专家评审、公开招标、审计、监理、评估和信息公开、公众参与等必要程序和实施规定,确定和实施生态环境损害鉴定评估、修复方案编制、修复项目的资金申请、审批、拨付、实施和验收等项目资金专项管理。严格生态环境补偿论证机制,健全生态环境损害因果关系推定制,辨明生态环境的危害效应。发挥社会机构的专业作用,通过购买鉴定评估、监测检测、环境修复等相关服务的方式,节约相关成本。健全生态环境补偿的相关产权制度。加强地理信息技术等研究应用力度,通过自动遥感分类工具明确资源利用格局变化,形成生态资产清单,构建自然资源资产负债表,实现单位面积价值量与生态环境补偿挂钩的精细化管理。完善环境责任险及财税激励配套,发展绿色金融保险,建立以强制性环境责任保险为主,与自愿性相结合的投保模式。

(作者系省社科院研究员)









责任编辑:璇子


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