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祁雪瑞:以法治化促进养老保障水平提升

2019-06-26   来源:《 河南日报 》(2019年06月26日 09版)   作者:祁雪瑞
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我国老龄化的特点不仅是未富先老,更是未备先老,养老服务和养老设施远远不能满足日益增长的多样化需求,基本养老保障实际上也没有做到全覆盖。根据国情,2018年新修订的《老年人权益保障法》修正了过去对养老服务结构体系的提法,从“居家为基础,社区为依托,机构为支撑”改变为“机构为补充”。政府支持的重点也随之由机构养老转向了社区养老,社区多样性的养老服务建设逐渐展开。比如,2018年郑州市政府在政府购买社区养老服务方面投入了4000万元,2019年又投入3000万元,再加上要求各区政府1∶1资金配套,政府支持力度大幅增加。我们目前正处在提高养老保障水平,快速发展养老业,完备养老服务体系的历史时期,将经历由未备先老转变为边备边老再到有备而老的历史过程,而促进这一转变的速度和效率,需要提升养老领域法治化的程度。

所谓法治化,就是把成熟的政策制度和实践经验上升为具有强制力的法律规范,以良法行善治。法治化主要包括规范化和法制化,规范化主要是责任的明晰,贯彻分工原则和程序原则,法制化主要是提升和完善政策,以法律的强制性约束政府责任履行的随意性,强调责任的刚性要求和后果承担。养老保障领域制度建设已经探索多年,政策和行业标准已经体系化,但是由于缺乏强制力而实现欠佳,现实迫切需要规范运作。健全制度体系,应遵循立法、执法、司法和普法统一协调的逻辑向度,以养老保障领域的法律需求为导向,促进养老业由紧缺散乱到充裕规范,良好实现养老保障政府目标。

科学立法强制度。完善法律保障体系,以河南省地方立法为例,建议重点做好以下工作:一、省人大出台《河南省养老保障条例》,作为养老保障领域的地方基本法,也为国家层面的立法积累经验,提供借鉴。条例应参照《河南省老年人权益保障条例》相关规定和政府规划,遵循政府主导、社会参与、全民行动的原则,提高养老服务保障能力。立法协同支持医养结合落到实处,应参照2015年11月国务院办公厅《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》,对现有的政策进行系统性、协同性整合,并提升为地方立法。二、尽快出台《河南省政府采购条例》,设定专章对政府购买养老服务进行规范,要注意对《河南省政府购买养老服务实施办法(试行)》的吸收借鉴,注意与《河南省老年人权益保障条例》衔接。三、建议针对民办养老机构经常遇到的土地、人力、融资等方面的难题,制定《河南民营企业发展促进条例》。《郑州市资助民办养老机构实施办法》2018年3月修改,加大了对养老机构扶持和奖补力度,取消了诸多限制条件,可以作为省级立法借鉴。四、建议立法保障第三方评估机构的独立性。第三方专业评估机构的工作,是服务也是监督,其独立性尤为重要,需独立于政府部门,以保障其评估的客观性真实性。五、把成熟的养老政策及时提升为约束性更强的政府规章和人大立法。立法法规定,政策实施一年后如果有必要延续,就应该上升为法律。但是,中国社科院发布的2018年全国法治指数报告显示,这一项政策转化的立法工作普遍比较薄弱,养老保障领域更是如此,严重影响了养老业发展。

严格执法助运行。应把政府责任的规范化作为执法制度建设重点。在我国养老保障法律关系三主体中,政府在相当长的时期内还会居于绝对主导地位。严格执法保证地方财政安排中养老投入的规范化,以对财政投入的绩效评价促效益,以对民政部门的履职评价优行政。养老保障领域的政府责任可以划分为宏观设计责任、运行管理责任和财政投入责任三大类。应明晰和确切责任主体、责任内容,明示不作为和作为不当的法律后果,有后果才是完整的责任概念,才能约束当事人把事情做好。比如关于社区养老设施配套的法规执行,要切实吸取社区配套建设学校的教训,预防法律白条。也需注重实效,法规对社区配套养老设施的面积有明确要求,据悉某地却用零星小面积相加应付,导致场地无法利用。对中央财政支持居家和社区养老服务改革试点补助资金,应制定管理办法严格遵照执行,依照《财政违法行为处罚处分条例》追究违规责任。

公正司法稳发展。在涉老民事判决中平衡老年人权益保护与养老产业发展,以司法建议促进养老事业工作者积极履职,促进养老产业规范化运行。在行政诉讼中把被告败诉的案例通报其上级机关,督促行政执法改进。在刑事案件中严厉打击养老保障领域的玩忽职守、贪污受贿、故意侵害老年人的不法行为。

重点普法保权益。把各种性质单位的主管人员作为普法的重点对象,促使其学法用法,及时兑付法律法规赋予单位员工的涉老权益。司法行政部门应把养老保障领域的典型案例进行汇编,作为普法宣传材料发送到辖区内的各个单位。另外,单位行政人员的法律水平与单位领导的法律水平是共荣共损的关系,单位行政人员也是单位领导法律知识的主要来源。同时,为能够及时保障老年人的权益,还应该把老年人纳入法律援助的对象,重点做好涉及家庭暴力、虐待、遗弃、继承、遗嘱等老年人常见法律问题的法律援助工作。

 (作者系省社科院研究员)

(根据国家相关法律法规,对公开发表的文章进行相应整理摘编,如需阅读原文,请至《 河南日报 》2019年06月26日 09版)









责任编辑:璇子


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