推进新型城镇化的实践与探索
二、河南省新型城镇化发展态势分析
当前，国内外宏观经济环境复杂多变，河南省加快推进新型城镇化面临着难得的历史机遇和诸多有利条件，但仍存在不少潜在制约因素。
(一)河南省推进新型城镇化面临的机遇和有利条件
1.正处于城镇化快速发展的战略机遇期
当前和今后相当长一段时间，河南将处于城镇化快速发展阶段。从世界城市发展经验来看，当城镇化率达到30%时，城镇化速度会明显大幅增长，城镇化进入加速发展阶段，这一过程一直会持续到城镇化水平达到60%以上；当城镇化率达到60%后，城镇化重新进入平稳发展阶段。1996年全国城镇化水平第一次达到30%以上(30.48%)，当年全国城镇化率有一个明显提升，并一直保持高速发展，标志着我国从1996年开始进入城镇化高速发展时期。而2010年我国城镇化水平达到49.95%，表明全国正处于城镇化向高级阶段提升、飞跃的紧要关头，正处于迈向城镇化国家的关键时期、正处于一个城镇化超常发展的新阶段。河南与国家城镇化发展同步，在1996年城镇化发展开始提速，以每年1.2个百分点的速度增长，在2004年城镇化率接近30%的时候(28.9%)，以每年1.7-1.8个百分点的速度增长，进入了提速发展的阶段；2010年，河南城镇化率达到38.8%，已进入工业化和城镇化互动互促、快速发展的新阶段。按照“十二五”规划，2015年河南城镇化率达到48%左右，以此测算，未来五年每年全省城镇化率要增长1.7个百分点。由此可以看出，未来一段时间河南城镇化率仍将保持较高的增长速度，发展空间大、后劲足，已经进入城镇化快速发展的战略机遇期，不仅符合城镇化发展的客观规律，也顺应了我国城镇化提升飞跃发展的潮流。
2.河南省经济发展阶段有利于新型城镇化加速推进
2010年，全省三次产业比例为14.1：57.3：28.6，一产比全国高4个百分点，三产比全国低14.5个百分点。从产业结构状况来看，河南省仍处于工业化中期阶段，推进工业化进程仍是全省经济社会发展的一个重要方面。从一定意义上说，推进工业化，就是推动现代化进程。但同时也应该看到，工业化不是工业发展的单兵独进，它需要方方面面的配合与互动。2010年河南工业化率 51.8%，高于全国11.7个百分点，城镇化率38.8%，落后全国平均水平11.15%，城镇化率明显低于工业化率。城镇化水平滞后的结果是工业化和农业现代化进程受阻，低水平、重复性建设严重浪费了有限的能源和资源。此外，河南工业结构不合理，高科技、高技术含量的产业比较弱。解决这个问题的一个出路，要靠加快推进新型城镇化进程，使生产要素和人口集聚达到相当规模，城市辐射带动能力明显提升，支撑服务业的持续发展，为高新技术产业的发展创造良好的发展环境和服务业保障。因此，从河南省所处的经济发展阶段和省情来说，当前，要大力推进新型城镇化建设，实现新型城镇化、新型工业化和农业现代化的协调发展。
3.承接产业转移的机遇
后危机时代，随着世界范围内产业分工和结构调整向纵深推进，发达国家和东部地区的相关产业向中西部地区转移的步伐正在加快，经济结构战略性调整为新型城镇化加快发展带来了良好机遇。随着我国产业结构调整升级步伐的加快，资源配置市场化程度提高，资金、技术的要素在地区间流动加速，经济增长的热点会向具有优势和潜力的中西部地区转移，有利于河南省利用区位、劳动力、资源和市场优势，承接国内外尤其是东部地区产业梯度转移。实体经济的转移必将伴随着投资、消费和就业的转移，这将促进河南相关产业快速发展，吸纳大量农村劳动力，实现农村劳动力就地转移。极大地拓宽城镇发展空间，带动人口和生产要素向城镇集聚，进一步增强城市的辐射带动作用，推动城乡产业结构、人口结构和生产力布局的加快调整，实现城乡互动、产城融合。
4.以新型城镇化为引领带动“三化”协调发展战略的实施
2011年中原经济区纳入国家规划，上升到国家战略层面，将提高河南在全国经济发展大局中的地位。《中原经济区建设纲要(试行)》指出中原经济区的定位之一是全国“三化”协调发展示范区。“发挥新型城镇化的引领带动作用，在加快工业化、城镇化进程中保障国家粮食安全，推进农业现代化，率先走出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调科学发展路子”。《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中指出“走城乡统筹、社会和谐、生态宜居的新型城镇化道路，支撑和推动“三化”协调发展”。在多年实践和探索的基础上，河南提出了以新型城镇化为引领带动“三化”协调发展的战略，基本特征是：城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、和谐发展。它有五个层次：国家区域性中心城市(如郑州、洛阳)、地区中心城市(省辖市所在地)、中小城市(一般指县城和新型的小城市，乡级市)、中心镇、新型农村社区。就是农村城镇化为突破口，推动城市化向农村延伸，促进一部分农民就近转移，缓解河南省大量农村劳动力亟待转移与城镇承载能力不强的矛盾，促进城乡一体化发展。这位走出一条符合河南实际、具有中原特色的新型城镇化道路指明了方向。
5.制度性障碍有望进行突破性改革
2011年1月18日，河南省政府发布的《关于促进农民进城落户的指导意见》显示，“凡是被国家机关、社会团体、企事业单位正式聘用(签订劳动合同),在省会城市连续工作满2年、其他省辖市连续工作满1年,并按时连续缴纳基本养老保险费的农村进城务工人员,准予在就业地落户。同时,其配偶、未到法定婚龄子女和双方父母,也可随迁落户。全家或部分成员迁入城市、小城镇落户的,根据农民意愿,在一定时期内依法依规保留其原有土地承包经营权、宅基地及农房收益权或使用权,并且,农村集体建设用地的收益分配,农民也能继续获得”。河南将一举打破城市门槛，放宽进城农民落户条件，逐步实现“居住证”制度，长期以来界限鲜明的城乡二元户籍制度，在河南正面临全面破冰。户籍制度的改革是消除城乡二元结构壁垒所迈出的关键性的一步，有望带动就业、教育和社会保障相关制度的改革，使影响新型城镇化的制度性障碍逐步消除，加快农民市民化的速度，为加速推进新型城镇化带来重大机遇。
(二)河南省推进新型城镇化面临的挑战和制约因素
1.资金缺口依然较大
加快推进新型城镇化需要强劲的资金支持，而且是持续多年的，这就给新型城镇化资金供给带来很大的挑战。据有关方面研究，近年来城镇人口每增加一个，至少需要10万元的城镇固定资产投资，包括城镇基础设施、公共服务设施和房地产开发等。按此计算，2015年河南实现48%的城镇化目标，每年需要1700亿元的城市建设投资，如果再加上教育、医疗、社保等方面的投入，需要的资金更是惊人。河南经济发展水平不高，总体来看仍是的欠发达地区，人口多、底子薄、发展不平衡的基本省情没有根本改变，2010年，河南人均GDP仅为24446元，全国排名第20位；地方财政一般预算收入1381亿元，排全国第9位；人均财政收入1469元，全国倒数第3位。与推进新型城镇化需要的巨大的资金量相比，地方财力明显不足。另一方面，地区经济发展的不平衡带来了新型城镇化推进速度和质量的差异。豫西、豫北等经济发展水平较好的地区，财力较为充裕，有能力投资基础设施和公共服务设施，撬动社会资金进入城镇化领域；黄淮四市等地发展基础薄弱，城镇化水平和发展速度远远落后于其他地区，这一地区正是新型城镇化推进需要提速和提质的重点地区，需要大量公共建设资金，没有资金的保障新型城镇化难以推进，钱的问题是制约新型城镇化进程加快发展的首要因素。
2.人口转移面临巨大挑战
新型城镇化关键因素之一是要实现人口的城镇化，河南作为全国第一人口大省，第六次人口普查数据全省常住人口9403万人，意味着城镇化率每提高一个百分点，需要转移近100万农村人口。按照河南“十二五”规划，2015年河南城镇化率达到48%左右，以此测算，每年全省城镇化率要增长1.7个百分点，即每年要新增加近170万城镇人口，五年累计增加近850万城镇人口。河南省农村人口文化素质普遍不高，劳动年龄人口中初中和以下学历的人群占大多数，接受过职业技术培训或教育的农村劳动力较少，技术素质偏低，人口转移困难。解决好“人往哪里去”，对于河南来说是个巨大的挑战，也是新型城镇化进程中最大的制约因素。另一方面，目前河南进入工业化中后期，进入了资本密度提高阶段，资本替代劳动的趋势日益显现；服务业发展滞后，能够容纳的就业有限。2010年，河南第二、三产业劳动力就业比重为55.1%，低于全国平均水平8.2%个百分点，导致河南本省农民工不能在本省就业，人口被迫向省外转移。如何创造更多的就业机会，扩大就业空间，实现农村人口的就地转移，是新型城镇化进程面临的又一挑战。
3.资源短缺与利用效率低下并存
新型城镇化要求各种城镇化所需资源的集约使用，但是目前资源短缺与利用效率低下并存，制约着新型城镇化的发展。一方面，自然资源日益稀缺，人均资源不足，主要表现在：一是土地资源紧缺。随着新型城镇化进程的加快推进，对土地的需求不断增加。而河南省是全国第一产粮大省，也是粮食生产核心区，承担着保障国家粮食安全的责任，对耕地有着严格的保护政策，使土地的供给有限，农业用地与工业化、城镇化用地的矛盾日益尖锐。巨大的用地需求使土地资源更加稀缺，对土地的控制将越来越严格，新型城镇化始终面临严格的土地约束。二是水资源短缺。河南是一个严重缺水的省份，人均水资源占有量仅为全国平均水平的1/5。据有关方面测算，城市居民的平均用水是农村居民的三倍以上，随着城镇化进程的加快，势必导致城市用水量猛增，水资源供需矛盾日益突出，新型城镇化面临水资源严重短缺的挑战。另一方面，资源利用效率不高。近年来，河南单位GDP能耗一直高于全国平均水平，河南经济增长方式粗放、产业结构不合理和技术水平落后等因素，造成资源利用效率不高、甚至随意浪费的现象较为普遍，加剧了资源的供需矛盾，进一步制约了城镇化的发展。与粗放的经济增长方式相似，河南的城镇化方式也是粗放型，城镇用地的集约化利用程度较低，城市综合容积率平均为0.5-0.6，而全国的正常水平应达到1.0-2.0.
4.全球气候问题和环境压力日益加剧
城镇化的迅速推进使人们的生活水平得到了极大的改善和提高，但是也给自然环境带来了前所未有的压力。由于城镇的工业生产、交通运输、日常生活所消耗自然资源以及排放废弃物的数量超过了自然环境的承载能力，带来了一系列的环境污染问题，垃圾等废弃物、城市热岛效应、水污染、噪声污染、空气污染土壤污染等不断增加。河南发展方式粗放，人口密度大，环境承载力下降，二氧化硫年排放量位居全国第二位，化学需氧量年排放量位列全国第五位；流经城市的大部分河流属于三类以下水质，1000多万人面临安全饮水问题；全省18个省辖市空气质量等级仅为良，郑州等部分城市的夏季最高气温屡创新高。随着工业化水平的不断提高和可利用资源的相对减少，城镇发展和生态环境容量之间的矛盾会越来越尖锐。在全球性气候变化的环境危机大背景下，由城镇化发展进程而导致的热岛效应逐渐受到人类的重视，人们要求减少碳排放为主的废热排放 ，这与河南处于工业化和城市化进程中经济发展需要一定的热排放之间存在着巨大的矛盾。
5.众多矛盾交织带来的社会建设压力较大
随着新型城镇化的加速推进，劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等问题将面临新的挑战。河南城镇化滞后于工业化进程的一个重要原因是社会事业发展滞后，加快推进城镇化进程，根本在于实现农民市民化，要解决好其就业、安居、子女就学、社会保障等关键问题。目前来看，农民工融入城市总体状况仍不容乐观，至今尚未能在社会保障、公共服务以及政治权益等方面得到与城市居民同等的待遇，甚至在工作上也同工不同酬，在城市处于边缘地位，通常作为廉价劳动力在城市就业，而不是享有平等权利的公民，由此形成了“不完全城市化”或者“半城市化”状况。如何让“新市民”享受到同城待遇给新型城镇化加快推进带来了巨大的挑战。此外，由于长期以来对基本公共服务投入比重偏低以及社会对公共服务需求的不断增长，河南公共服务供给总体上呈现出短缺格局，且基本公共服务供给在城乡之间、地区之间、城市内部、农村内部之间的差距仍然很大。随着新型城镇化的加速推进，人民群众对教育、卫生、社会保障、公共服务、生活环境以及个人全面发展等方面提出了更高的要求，更加需要加快社会事业发展，因此，社会建设和管理面临着艰巨的任务。
(三)2012年河南新型城镇化发展预测
1.新型城镇化加速推进
随着中原经济区建设的全面展开，以新型城镇化引领“三化”协调发展战略的实施，河南的城镇化进程也正处于加速阶段，蕴藏着巨大的发展潜力。河南城镇化率将会加速提升，保持1.7%的年增长速度，2011年城镇化率达到40.5%。城乡居民收入继续平稳较快增长，农民就地转移数量将大幅增长。
2.城镇体系进一步完善
以郑汴都市区为核心，其他省辖市为支点，县级市和县城为节点，特色中心镇和农村社区为基础，五个层次相互联系的城镇体系将进一步完善，全省城镇的空间布局和规模结构将进一步合理化。新型农村社区建设将取得较大的进展，中心村规划布局将逐步完成，新型农村社区建设将稳步推进。
3.中心城市带动能力进一步增强
郑汴一体化将加速推进，形成组团式、网络化的复合型城镇密集区。郑州城市发展空间将得到拓展，城市现代化进程加快，国家综合交通枢纽和现代物流中心建设稳步推进，推进中原经济区的核心增长极从单个城市牵引向大都市区牵引转变，核心城市的承载能力和区域影响力进一步提升，辐射带动作用更加明显。城市要素集聚功能、生产功能、管理功能、服务功能和创新功能得到进一步强化。
4.城镇功能进一步提升
新型城镇化需要由提高城镇的规模和数量为重点转向提高城镇功能，提高城镇基础设施水平和公共服务能力。《加快建设中原经济区的指导意见》明确提出要完善城市功能，河南省将会出台一系列政策，加大投资力度，深化城市基础设施管理体制改革，拓宽多元化投融资渠道，加强城镇基础设施和公共服务能力建设。建设重点将向中小型城镇和新型农村社区倾斜，道路、供水、排水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、信息通信等基础设施将进一步完善，学校、医院等公共服务设施进一步整合提升，提高城镇综合承载力。
5.城镇管理水平进一步提高
应用现代化管理手段加强城镇社区管理，适应河南城市管理要求发展要求的法规体系和运行机制逐步建立和完善，城市精细化管理继续大力推进，城市规划、建设、管理和运营水平得到提高。
6.城镇居民生活质量进一步改善
河南省居民收入保持快速增长，城乡居民收入差距将进一步缩小。城乡居民消费支出持续增长，生活水平进一步提高。教育、科技、文卫、体育等社会事业将加快发展，居民的文化素质和文明程度也将明显提高。
说明：本文摘自《河南城市发展报告(2012)》一书中总报告《推进新型城镇化的实践与探索：2011～2012河南新型城镇化发展形势分析与展望》一文中的部分章节
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