农民发展权法律保护的路径初探
发展权作为一项新的人权是由塞内加尔的卡巴·穆巴依于1972年首先提出的：“发展是所有人的权利，每个人都有生存的权利，并且，每个人都有生活得更好的权利，这项权利就是发展权，发展权是一项人权。”①农民发展权就是作为个体或集体的农民自由参与和增进经济、社会、文化、政治等的发展并享受发展利益的权利，包括经济、政治、文化、社会生活发展权等内容。②在我国，实现农民发展权是宪法原则的现实要求和生动实践，更是推动我国工业化、城镇化进程和全面建设小康社会的基础和必要条件。近年来，我国农民发展权问题得到了很好的解决，但与我国《宪法》的原则要求和广大农民群众的愿景相比，还有一定差距。为此，笔者拟对加强农民发展权法律保护的路径进行探析。
一、确立农民的法律主体地位
“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的核心是农民发展权问题。张子成认为，农民发展权不简单地指其应享有的具体的经济、政治、社会和文化等权利，而是指农民与其他社会群体平等地参与经济、政治、社会和文化发展并享有成果的发展权利。③温思美认为，农民发展权的实现过程就是赋予农民政治、经济、社会、文化等权利的过程。④笔者认为，农民发展权是以农民的政治发展权为前提、农民的经济发展权为核心的经济、政治、文化、社会发展等方面权利内容相协调的有机统一体。不管怎样给农民发展权下定义，有一点不能含糊：农民是其发展权的行使主体和发展成果的享受主体，政府不是农民发展权的主体，而是保障农民发展权实现的机构。李长健在《农民发展权问题探析》一文中认为，我国农民发展主体地位的模糊化阻碍了农民自由和发展权的实现。在农民的政治发展权方面，农民代表在全国人大中的比例与其总人数极不相称，大大制约了农民政治表达权的实现。⑤在农民的经济发展权方面，如在农村土地的收益分配上，地方政府分得20%—30%，企业分得40%—50%，村级组织分得30%，农民仅得5%—10%。⑥在农民的文化发展权方面，从资源配置来看，较之城市教育，农村教育始终处于因分配不公而资源严重缺乏的弱势地位。⑦在农民的社会发展权方面，从社会保障费的支出来看，占全国人口80%左右的农民的社会保障费支出只占总支出的11%，而占全国人口20%的城镇居民的社会保障费支出却占到了总支出的89%。⑧农民无发展主体地位，导致危害农民基本权利的行为和现象频繁发生。农民的穷，实质上是权利的贫穷，其经济权、政治权尚未得到彻底、有效的保障。⑨要强化农民的发展主体地位，就不能将农民发展权视为“政府发展权”，更不能以政府发展主体取代农民发展主体。
二、明确政府在农民发展权实现方面的法律责任
政府能否完全履行职责以及履行效果如何对农民发展权实现有着决定性影响。张成福认为，责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共行政的制度安排。⑩陈国权认为，在社会分层日益加剧的时代，政府更容易受强势阶层影响，更倾向于对强势阶层负责，从而背离民主政治最基本的平等精神。受城乡二元结构等因素的制约，本应由政府履行的提供义务教育等公共产品的职责，有关部门却把其责任推给农民自己，使本已很贫困的农民不堪重负。公共产品供给的城市倾向、社会保障制度的社会再分配功能扭曲，进一步影响了农民发展权的实现。当前，政府职责履行不够的主要表现是政策失当。如在农民的社会保障方面，一些发达国家的政府积极承担财政责任。德国从1971年到2001年的30年间，政府对农业人口的社会保障财政补贴增长了55倍。日本建立的农民基础养老金制度中，国库承担养老金开支的1/3，日本政府并对低收入者免除其缴费义务。根据我国国家教育发展研究中心对农村中小学的抽样调查，所调查的小学、初中中，课桌椅残缺不全的分别占378%和451%，实验教学仪器不全的分别占595%和703%，教室或办公室有危房的分别占223%和288%，教具、墨水、纸笔、粉笔不足的分别占到3255%和35%。在基本养老方面，我国2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报显示，农民参加保险的人数较少。2006年末，全国参加农村养老保险的人数只有5374万，还不足城镇的1/3。在留守儿童教育方面，湖南调查小组针对农村留守儿童的心理健康问题的专项调查显示，666名留守初中生中57%的人存在轻微或轻微以上的心理健康问题，其中轻度心理健康问题的检出率为477%，中度的为90%，重度的为03%。研究人员通过分析还发现，这些留守中学生的心理健康状况往往与其父母的打工年限有关，父母在外打工时间越长，孩子的心理问题越严重。2007年河南农村仅14周岁以下的留守儿童就达254万人。各级党委政府应重视和关注留守儿童的教育问题，把留守儿童教育问题作为促进城乡统筹、社会和谐发展的重要内容。
政府应在立法、政策制定、组织引导、财政支持、管理监督等方面履行职责，最大程度地实现全体社会成员的相对公平。在社会民主层面，应在充分尊重村民自治权的基础上，努力引导农民正确参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；在国家民主层面，应为农民参政议政搭建平台，保证农民平等地参与国家政治生活；在义务教育上，政府应积极履行发展义务教育的政府责任，加大投入，全面实行免费义务教育；在社会生活方面，应逐步建立和完善针对农民的社会保障体系，逐步实现城乡一体化的社会养老保险、医疗保险等基本社会保险制度。
三、依法培育维护农民发展权益的社会组织
在现代社会，保护弱势群体的有效手段之一是帮助该群体建立自己的利益保障组织。20世纪90年代以来，农民逐渐演变为改革成本的主要承担者和利益的最大受损阶层，没有制度化的农民利益表达组织无疑是导致这一结果的重要原因。1851年马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》一文中指出，小农人数众多，他们的生活条件相同，但是彼此间并没有发生多种多样的关系。他们的生产方式不是使他们相互交往，而是使他们互相隔离。……好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样。西方学者亨廷顿则认为，组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，因而也是政治自由的前提。印度国家农业经济政策中心的国家研究员哈克教授指出：在农民组织缺位的情况下，政府没有压力去解决农民面临的问题，并且政府实施的各种社会福利计划也无法真正到达农村社会。在民主革命时期，中国共产党十分擅于组织农会来动员农民参加革命。建国初期，农会与工会一样发挥着独特的功能。1950年7月，政务院通过并公布了《农民协会组织通则》，在特殊的历史条件下，农民协会成了事实上的政权组织。在计划经济体制下，农民被组织到人民公社进行集体劳动，农民协会名存实亡。我国现有的2000多个全国性社团中，许多社会群体和阶层都有自己的组织，工人有中华全国总工会，商人有“工商联”，学生有“学联”，青年有“青联”，妇女有“妇联”，律师有“律师协会”，消费者有“消协”，残疾人有“残联”，还有众多的工商产业协会，而人口最庞大的农民却没有一个服务于全国农民整体权益的全国性组织，导致我国农民权益保障在组织上缺乏有效的支撑和保证。
《世界人权宣言》第20条规定“人人有权享有和平集会和结社的自由”，《公民权利和政治权利国际公约》第22条规定“人人有权享受与他人结社的自由”。我国《宪法》也规定了公民结社自由权，但目前我国有关法规对农民组织的设立条件要求过高。《社会团体登记管理条例》对农民专业协会实行登记管理，农民专业协会被视为群众团体，其设立有会员最少50人、资产5万元及活动范围的要求。受分散居住的限制，农村居民在很多情况下不可能满足立法的设立条件而成立农民专业协会，服务农民的社会组织太少。如目前我国农民合作组织的数量已超过15万个，其中农民专业协会约占65%，专业合作社约占35%，参加合作组织的农户仅有2363万户，占全国总农户数的98%。农民的组织化程度较低，是导致当前侵害农民权益事件不断发生的一个重要原因。在美国，农民协会、农民联盟和农场局构成了农民组织的三大团体基石，美国有各种农业利益集团——农业合作社25000个，参加农业合作社的农民有440万人，约占农业人口的90%。日本则有全世界最大的全日农协联盟，该联盟拥有800万成员，成员数量超过日本任何一个利益集团，这种组织对政府决策具有相当的影响力。我国台湾地区也有被联合国和东南亚不少国家奉为楷模的台湾农会。据河南省农业厅的调查，河南现有农民专业合作组织8474家，平均每个乡镇4家；加入农民专业合作组织的社员有183万户，占全省总农户的915%。总的来看，我国农民专业合作组织的发展尚处于起步阶段，数量少，规模小，功能发挥不充分，有的甚至名存实亡。因此，要从确保我国和谐稳定的高度，在法律允许的范围内，允许农民建立权利义务明确的农民协会等农民组织，可由农民组织代表农民参与政治决策，在政府和农民之间发挥“桥梁”和“纽带”作用，维护农民的合法权益；农民可通过参加农民组织的实践，学会如何管理公共事务和维护自身利益，学会在利益博弈中磋商、调解或谈判，加大矛盾解决的可能性并使解决方式更趋理性化和法治化。
四、实现农民政治参与的制度化、规范化、法治化
农民的发展权利被约束、限制甚至被扭曲是制度及其与其他规范相互关联作用的产物。包括户籍制度、选举制度、财税制度和农业经营制度在内的歧视性政策的长期实施，剥夺了农民在政治经济生活中的平等参与权、自由迁徙权、自由择业权以及平等享受基本公共服务的权利。现代社会的发展表明，农民要实现自己的发展权，充分维护和保护自身的合法权益，就必须进行政治参与。在政治参与中，农民通过与其他利益群体博弈、向政府表达意愿乃至与政府部门沟通、协商、谈判，达到使自身利益最大化的目的。目前制约农民政治参与的因素很多，农民政治参与和表达的渠道过窄、不够畅通，尤其是现阶段农民政治参与的行为受宗派、宗族、选民个人好恶、乡村习俗等非制度因素的影响非常明显。因此，要把拓宽农民参与和表达的渠道作为实现农民发展权的重要内容来抓。
一要完善人民代表大会制度。要在各级人大代表中适当考虑不同农民阶层代表的比例，增强农民在国家政治机构中的话语权，使人大代表真正反映农民的要求和愿望。同时，要发挥人大代表的作用，设立“人大代表热线”、“人大代表信箱”或开设“人大代表网络论坛”，规范人大代表的监督职能，完善人大代表对选民负责制，明确规定人大代表享有的权利和应尽的义务，积极推广人大代表联系户制度。
二要完善乡村党政领导体制。安徽省岳西县遵循“精简、效能、小政府、大服务”的原则，进行了乡村领导体制和方式的重大改革：乡村组织切实改变过去那种压指标、分任务、管得过多、统得过死的领导方式，把主要精力用在制定政策、发展规划、提供服务和搞好协调上。该县坚持和完善“两推一选”村党组织和“组合制竞选”村委会的民主选举办法，合理核定村干部职数，重新确定村干部补贴，完善村干部养老保险金制度和优秀村干部奖励制度。岳西县完善乡村党政领导体制的目的，是使乡村党组织真正对农村起到政治组织、思想领导的作用，拓宽农民政治权益在党的领导下的发展空间。
三要完善和改革信访制度。要建立规范的信访督查制度，真正发挥信访的“前哨、第一道防线”的关键作用，努力把群众的利益表达问题解决在冲突萌芽时期、处理在基层，防患于未然。要对所有来信来访做到件件有接待、事事有解决，将群众的利益表达及时反映到相关部门，并对问题的解决进行跟踪督查、限期解决；对于群众不合理的要求或虽然有理但一时无法解决的问题，要耐心细致地做好思想工作，杜绝久拖不决。要建设全国信访信息系统，设立国家投诉受理办公室，建立健全人民建议征集制度，为人民群众表达诉求、反映问题、提出意见和建议提供便利；要坚持党政领导干部阅批群众来信、定期接待群众来访制度，完善党政领导干部和党代会代表、人大代表、政协委员联系信访群众制度，切实维护人民群众的合法权益，进一步拓宽和畅通信访渠道。
四要发挥新闻媒体的正确导向作用。我国农村基础设施相对落后，农村新闻媒体的力量无法与城市相比，这使得农村居民通过媒体进行利益表达的途径受限。为此，要加大对新闻媒体的投资力度，充分利用先进的科技和新闻传播手段，进一步强化舆论监督，尤其要把行使国家权力的人员全部纳入群众监督的视野，最大程度地实现人民群众对干部选举、任免的最终决定权，为实现农民发展权益提供良好的组织保障。
五、加强农民发展权益保护的法制支持
新中国成立以来，我国先后颁布实施了《宪法》、《选举法》、《村民委员会组织法》、《农业法》、《土地管理法》等法律和一些涉农法规，为维护和实现广大农民的发展权益提供了重要的法制保障，也使广大农民群众运用法律武器维护和实现其发展权益的法治意识明显增强。但是，从整个社会层面来看，我国对保障农民发展权益尚缺乏系统、完善的法制支持。要将农民发展权确立为《宪法》中的基本人权，通过修改《宪法》，明确农民作为农民发展权的法律主体地位，使农民发展权获得具有最高法律效力的根本法的保护，这是实现农民发展权保障的制度基石。同时，要制定保护农民发展权和其他权利的基本法和单行法规。如可制定《农民权益保护法》作为农民权益保护领域的基本法，该基本法应从法律角度明确政府的职能和权限，废除计划经济体制下形成的城乡二元户籍制度、就业制度、教育制度和社会保障制度，对侵犯农民发展权利的行为规定相应的行政责任、民事责任和刑事责任，以落实对《宪法》确立的保障农民平等发展权的原则要求。可以制定有关农民经济发展权、政治发展权、文化发展权和社会发展权的单行立法，构筑农民发展权保障的系统的法律体系。为解决农民发展权的法律救济问题，我国可尝试创制和完善宪法审查制度和宪法诉讼制度。宪法诉讼是宪政的守护神，乃民主之补救、人权之保障、法治之精义。宪法审查制度和宪法诉讼制度应当成为农民发展权保障的法治磐石和最后保障。同时，要加强农村司法队伍建设，提高农村司法人员素质，充实农村司法力量。要通过深入开展思想政治教育、社会主义法治理念教育、职业道德教育，强化司法队伍的执法为民意识，确保司法队伍永远忠于党、忠于祖国、忠于人民、忠于法律，确保严格公正司法。
基金项目：河南省哲学社会科学规划课题《河南工业化城镇化进程中农民发展权法律保护问题研究》(2010BFX003)的阶段性成果。
参考文献(略)
作者简介：丁同民，河南省社会科学院副院长，研究员。
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