积极稳妥推进河南城镇化
2011-01-04
来源：《领导参阅》2010年第69期
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“十二五”规划建议着重强调了要积极稳妥推进城镇化。所谓“稳妥”，也就是说城镇化过程中决不能只片面追求速度，提高质量才是根本。因此，此次建议重点针对如何破解以往城镇化过程中出现的一系列现实难题来阐述。根据建议精神，结合实际情况，河南积极稳妥推进城镇化进程，应当重点抓好以下四个方面的工作：
一、完善城市化布局和形态
建议提出要“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”。这其中需要解决几个关键问题：
1、缓解特大城市中心城区压力。按照城市最佳规模理论，空间的集聚效应并不总是随着集聚规模扩大而递增，当规模扩大到一定程度时，城市运行效率和居民生活质量反而会下降。所以，必须注意缓解郑州、洛阳等特大城市中心城区压力，避免“摊大饼”式的无序蔓延，要按组团方式进行空间布局和功能定位，中心城区要不断完善金融、现代物流、科教文化、各类中介服务等高层次服务功能，每个组团则要发展合理的人口规模、产业功能和基本的服务功能，从而形成中心城区与各组团有机分散又功能互补、紧密联系的发展格局。这里提出的组团建设，既可以根据需要建设新城区，也应该对中心城区周边已有的中小城市和小城镇进行更有效地开发再利用。此外，对于河南省内的其他大城市，如安阳、南阳、商丘等，也要未雨绸缪，及早规划未来发展的合理布局。
2、强化中小城市产业功能。大城市可以吸纳大量的农业转移人口，但是这种候鸟式、钟摆型的人口流动也付出了巨大的社会代价。所以，在发展大城市的同时，还需要强化中小城市产业功能：一方面要鼓励创业，繁荣民营经济；另一方面要抓住机遇，积极承接产业转移。由此以创造更多就业机会，引导农村劳动力就近转移，缓解大城市压力，拓展城镇化空间，缩小区域差距。
3、增强小城镇公共服务和居住功能。由此，一方面可以使其通过疏散人口、转移功能、承接产业等形式与大城市进行互动，另一方面则可以使其成为开展农村产业化经营和社会化服务的中心，吸纳农村地区二三产业及人口集聚，成为“以城带乡”过程中大中城市辐射农村的重要节点，助推城乡统筹发展。
4、推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展。提高城市群一体化的推进效率，促进大中小城市和小城镇协调发展，必须从最具备条件、最容易突破、最能产生带动效应的领域入手，基础设施建设正是当前最适当的选择。河南应抓住国家支持扩大内需的难得机遇，加强基础设施建设，推进基础设施一体化建设和网络化发展，以此作为城镇之间紧密联系、分工协作的突破口和设施保障。
二、做好农业转移人口向城镇居民转化的管理工作
建议强调要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。农业转移人口转化为城镇居民，表面上是户籍问题，本质上则是需要改革依附在户籍制度上的各项社会福利和保障制度，这是一项复杂的系统工程，需要循序渐进，针对城市的经济水平、综合承载能力等不同情况，加强分类指导：
1、加强和改进大城市人口管理。对于特大城市和大城市，它们对人口的吸引力很大，外来人口众多，如果一下子放宽落户条件，必然会有更多的外来人口涌入，当地的基础设施、公共服务和生态环境都将不堪重负。因此，短期内大城市的重点任务还是要放在加强和改进人口管理上，要做到更加包容，更加人性化。
2、根据实际放宽中小城市和小城镇外来人口落户条件。对于中小城市和小城镇，则要积极发展经济，扩大就业容量，同时增强它们的公共服务和居住功能，根据实际放宽外来人口落户条件，从而强化它们自身吸纳人口聚集的能力，与大城市互为补充，成为工业化与城镇化的又一类重要承载空间。
3、注重在制度上解决好农民工权益保护问题。尽管目前还不能马上实现农民工与城市居民享有同等的社会福利和保障，也要加快制度建设和落实，首先解决好农民工权益保护问题：一是要保障农民工依法享有各项劳动权益，确保农民工工资及时发放与合理增长；二是要依法保护农民的土地权益，不能把农民放弃承包地和宅基地作为进城落户的先决条件，在农民进城还没有扎下根之前，决不能轻易收回农民赖以生存的土地；三是要大力培训农民工特别是新生代农民工，培养其适应经济发展方式转变要求的劳动能力，从而保障其就业权益；四是要建立相应的公共财政体系，逐步完善对农民工的基本公共服务，包括子女就学、安居、社会保障等等。
三、建设宜居城市
当前，大城市人口密度过大与众多中小城市和小城镇人口密度不足的局面并存。要解决这一问题，还需要改进城市规划和建设，合理确定城市开发边界，提高中小城市和小城镇建成区人口密度，防止特大城市面积过度扩张，目标是建设适宜不同人群居住生活的宜居城市。具体需要做到以下几点：
1、坚持“复合型”、“紧凑型”的城市规划建设理念。所谓“复合型”，就是要实现城市经济功能、宜居功能与生态功能的复合。一是要强化城市产业支撑，解决居民就业问题，城市规模的扩大、新城建设都必须要与产业发展相互适应、互为依托；二是城市规模的扩大、新城建设还需要同步配套生活服务设施，只有如此才能留住居民、聚集人气；三是一定要兼顾城市生态功能，实现城市社会与自然环境的和谐共处。所谓“紧凑型”，就是要促进城市集约发展，通过对土地的混合使用和密集开发，提高土地利用效率和效益，用足城市存量空间，减少盲目扩张。
2、调整城市扩张模式。城市单位面积的承载力毕竟有限。因此，随着城市人口的增加，城市面积扩张是必然趋势。“摊大饼”式的城市扩张已经被证明是一种无效率的模式，应该采用多中心紧凑型的组团式城市扩张模式：所谓“多中心”，就是对城市进行有机疏散，将城市分解为若干个相对独立的具有混合功能的组团，同时辅以各种措施使这些组团之间又能保持便捷的联系；所谓“紧凑”，则是指对于每个组团都要紧凑布局、密集开发，尽可能的在控制合理密度的前提下提高其空间利用效率。这也就是前面提到的缓解特大城市中心城区压力的方法。
3、强化规划约束力。要在主体功能区规划框架下，统筹区域规划、城乡规划、土地利用规划和产业规划等，做好相互间的协调衔接。还要科学划定城市“五线”，城市红线(用地红线、道路红线和建筑红线)、绿线(城市各类绿地的边界控制线)、蓝线(需要保护的城市水域边界控制线)、紫线(历史文化遗存的保护范围界线)、黄线(城市重大基础设施用地的边界控制线)。规划必须保持法律效力和一定时期内的相对稳定性，并按其严格执行。
四、破解城镇“住房难”问题
居住与就业一样，是事关人民基本生存的大事。此次建议将住房问题单独成段来阐述，也从一个侧面反映出住房问题对于城镇化的重大意义。河南人地矛盾突出，如何在有限的城市建设用地中安排好大量人口的居住问题，更需要谨慎谋划。应当按照“首先保障所有居民的基本居住权”这一主导思想来解决“住房难”问题：
1、增加住房的有效供给。所谓有效供给，简单的说就是当前普通居民能够负担得起的住房。主要应采取的举措有三个方面：首先是强化各级政府职责，加大保障性安居工程建设力度，重点应是发展廉租房和公共租赁住房，加快棚户区改造，以保障中低收入阶层最基本的居住需求。根据各地实际状况，逐步也要向外来务工人员开放供给。二是通过土地、财税、金融等政策调节，鼓励增加中低价位、中小套型、节能省地的普通商品住房供应。三是大力发展房屋租赁业，规范房屋租赁市场秩序，以确保居民能安全、便捷地从市场上租到住房。
2、引导消费者在住房上理性、适度消费。关键是合理控制市场的投资性需求，严厉打击投机行为，促使住房回归其用于居住的本质属性。在保障了居民最基本的居住需求的基础上，居民对住房的其他需求(如改善型需求)可以通过市场调节解决，但政府在这一领域还要承担起宏观监管责任，搞好土地合理供应、集约利用和管理，严防出现如美国式的低密度住宅郊区化蔓延的情况。
3、加快住房信息系统建设。以城市住房信息系统建设为重点，房屋登记数据为基础，共建部、省、市三级住房信息系统网络和基础数据库，全面掌握个人住房的基础信息及动态变化情况，为科学制定相关政策提供准确的信息，帮助实施房地产市场宏观调控、提高行业管理和社会服务水平。
课题组组长：张 锐 林宪斋
副 组 长：喻新安
执 笔：柏程豫
（B）
一、完善城市化布局和形态
建议提出要“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”。这其中需要解决几个关键问题：
1、缓解特大城市中心城区压力。按照城市最佳规模理论，空间的集聚效应并不总是随着集聚规模扩大而递增，当规模扩大到一定程度时，城市运行效率和居民生活质量反而会下降。所以，必须注意缓解郑州、洛阳等特大城市中心城区压力，避免“摊大饼”式的无序蔓延，要按组团方式进行空间布局和功能定位，中心城区要不断完善金融、现代物流、科教文化、各类中介服务等高层次服务功能，每个组团则要发展合理的人口规模、产业功能和基本的服务功能，从而形成中心城区与各组团有机分散又功能互补、紧密联系的发展格局。这里提出的组团建设，既可以根据需要建设新城区，也应该对中心城区周边已有的中小城市和小城镇进行更有效地开发再利用。此外，对于河南省内的其他大城市，如安阳、南阳、商丘等，也要未雨绸缪，及早规划未来发展的合理布局。
2、强化中小城市产业功能。大城市可以吸纳大量的农业转移人口，但是这种候鸟式、钟摆型的人口流动也付出了巨大的社会代价。所以，在发展大城市的同时，还需要强化中小城市产业功能：一方面要鼓励创业，繁荣民营经济；另一方面要抓住机遇，积极承接产业转移。由此以创造更多就业机会，引导农村劳动力就近转移，缓解大城市压力，拓展城镇化空间，缩小区域差距。
3、增强小城镇公共服务和居住功能。由此，一方面可以使其通过疏散人口、转移功能、承接产业等形式与大城市进行互动，另一方面则可以使其成为开展农村产业化经营和社会化服务的中心，吸纳农村地区二三产业及人口集聚，成为“以城带乡”过程中大中城市辐射农村的重要节点，助推城乡统筹发展。
4、推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展。提高城市群一体化的推进效率，促进大中小城市和小城镇协调发展，必须从最具备条件、最容易突破、最能产生带动效应的领域入手，基础设施建设正是当前最适当的选择。河南应抓住国家支持扩大内需的难得机遇，加强基础设施建设，推进基础设施一体化建设和网络化发展，以此作为城镇之间紧密联系、分工协作的突破口和设施保障。
二、做好农业转移人口向城镇居民转化的管理工作
建议强调要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。农业转移人口转化为城镇居民，表面上是户籍问题，本质上则是需要改革依附在户籍制度上的各项社会福利和保障制度，这是一项复杂的系统工程，需要循序渐进，针对城市的经济水平、综合承载能力等不同情况，加强分类指导：
1、加强和改进大城市人口管理。对于特大城市和大城市，它们对人口的吸引力很大，外来人口众多，如果一下子放宽落户条件，必然会有更多的外来人口涌入，当地的基础设施、公共服务和生态环境都将不堪重负。因此，短期内大城市的重点任务还是要放在加强和改进人口管理上，要做到更加包容，更加人性化。
2、根据实际放宽中小城市和小城镇外来人口落户条件。对于中小城市和小城镇，则要积极发展经济，扩大就业容量，同时增强它们的公共服务和居住功能，根据实际放宽外来人口落户条件，从而强化它们自身吸纳人口聚集的能力，与大城市互为补充，成为工业化与城镇化的又一类重要承载空间。
3、注重在制度上解决好农民工权益保护问题。尽管目前还不能马上实现农民工与城市居民享有同等的社会福利和保障，也要加快制度建设和落实，首先解决好农民工权益保护问题：一是要保障农民工依法享有各项劳动权益，确保农民工工资及时发放与合理增长；二是要依法保护农民的土地权益，不能把农民放弃承包地和宅基地作为进城落户的先决条件，在农民进城还没有扎下根之前，决不能轻易收回农民赖以生存的土地；三是要大力培训农民工特别是新生代农民工，培养其适应经济发展方式转变要求的劳动能力，从而保障其就业权益；四是要建立相应的公共财政体系，逐步完善对农民工的基本公共服务，包括子女就学、安居、社会保障等等。
三、建设宜居城市
当前，大城市人口密度过大与众多中小城市和小城镇人口密度不足的局面并存。要解决这一问题，还需要改进城市规划和建设，合理确定城市开发边界，提高中小城市和小城镇建成区人口密度，防止特大城市面积过度扩张，目标是建设适宜不同人群居住生活的宜居城市。具体需要做到以下几点：
1、坚持“复合型”、“紧凑型”的城市规划建设理念。所谓“复合型”，就是要实现城市经济功能、宜居功能与生态功能的复合。一是要强化城市产业支撑，解决居民就业问题，城市规模的扩大、新城建设都必须要与产业发展相互适应、互为依托；二是城市规模的扩大、新城建设还需要同步配套生活服务设施，只有如此才能留住居民、聚集人气；三是一定要兼顾城市生态功能，实现城市社会与自然环境的和谐共处。所谓“紧凑型”，就是要促进城市集约发展，通过对土地的混合使用和密集开发，提高土地利用效率和效益，用足城市存量空间，减少盲目扩张。
2、调整城市扩张模式。城市单位面积的承载力毕竟有限。因此，随着城市人口的增加，城市面积扩张是必然趋势。“摊大饼”式的城市扩张已经被证明是一种无效率的模式，应该采用多中心紧凑型的组团式城市扩张模式：所谓“多中心”，就是对城市进行有机疏散，将城市分解为若干个相对独立的具有混合功能的组团，同时辅以各种措施使这些组团之间又能保持便捷的联系；所谓“紧凑”，则是指对于每个组团都要紧凑布局、密集开发，尽可能的在控制合理密度的前提下提高其空间利用效率。这也就是前面提到的缓解特大城市中心城区压力的方法。
3、强化规划约束力。要在主体功能区规划框架下，统筹区域规划、城乡规划、土地利用规划和产业规划等，做好相互间的协调衔接。还要科学划定城市“五线”，城市红线(用地红线、道路红线和建筑红线)、绿线(城市各类绿地的边界控制线)、蓝线(需要保护的城市水域边界控制线)、紫线(历史文化遗存的保护范围界线)、黄线(城市重大基础设施用地的边界控制线)。规划必须保持法律效力和一定时期内的相对稳定性，并按其严格执行。
四、破解城镇“住房难”问题
居住与就业一样，是事关人民基本生存的大事。此次建议将住房问题单独成段来阐述，也从一个侧面反映出住房问题对于城镇化的重大意义。河南人地矛盾突出，如何在有限的城市建设用地中安排好大量人口的居住问题，更需要谨慎谋划。应当按照“首先保障所有居民的基本居住权”这一主导思想来解决“住房难”问题：
1、增加住房的有效供给。所谓有效供给，简单的说就是当前普通居民能够负担得起的住房。主要应采取的举措有三个方面：首先是强化各级政府职责，加大保障性安居工程建设力度，重点应是发展廉租房和公共租赁住房，加快棚户区改造，以保障中低收入阶层最基本的居住需求。根据各地实际状况，逐步也要向外来务工人员开放供给。二是通过土地、财税、金融等政策调节，鼓励增加中低价位、中小套型、节能省地的普通商品住房供应。三是大力发展房屋租赁业，规范房屋租赁市场秩序，以确保居民能安全、便捷地从市场上租到住房。
2、引导消费者在住房上理性、适度消费。关键是合理控制市场的投资性需求，严厉打击投机行为，促使住房回归其用于居住的本质属性。在保障了居民最基本的居住需求的基础上，居民对住房的其他需求(如改善型需求)可以通过市场调节解决，但政府在这一领域还要承担起宏观监管责任，搞好土地合理供应、集约利用和管理，严防出现如美国式的低密度住宅郊区化蔓延的情况。
3、加快住房信息系统建设。以城市住房信息系统建设为重点，房屋登记数据为基础，共建部、省、市三级住房信息系统网络和基础数据库，全面掌握个人住房的基础信息及动态变化情况，为科学制定相关政策提供准确的信息，帮助实施房地产市场宏观调控、提高行业管理和社会服务水平。
课题组组长：张 锐 林宪斋
副 组 长：喻新安
执 笔：柏程豫
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