积极探索相对贫困长效治理体系

党的十八大提出到2020年全面建成小康社会的奋斗目标，这是我们党向人民、向历史作出的庄严承诺。今年正好是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。按照目前进度，我们必定能实现“到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的宏伟目标。但是，在解决了我国农村地区的绝对贫困问题以后，并不意味着贫困就从此消除了，我们还将长期面临相对贫困的问题。早在2016年习近平总书记就曾指出，脱贫和高标准的小康是两码事，我们不是一劳永逸，毕其功于一役。相对贫困、相对落后、相对差距将长期存在。

在全面建成小康社会，绝对贫困现象全面消除以后，仍有两类中低收入群体将长期存在，即因病、因残、因学和没有劳动能力的“兜底保障”贫困人口等常态弱势群体，以及有劳动能力但就业情况不好、收入不稳定，容易受到市场经济的冲击而出现就业、医疗等问题的动态弱势群体。因此，加强相对贫困长效治理既是客观需要，也是为了巩固脱贫攻坚的成果，实现在全面建成小康社会过程中“决不能落下一个贫困地区、一个贫困群众”的庄严承诺。在加强相对贫困长效治理的实践探索中，需要建立起针对相对贫困群体的识别监测、减贫脱贫和返贫阻断三大体系。

建立动态精准的相对贫困群体识别监测体系

相对贫困治理的前提是对相对贫困群体进行精准识别和认定。因此，要划定合理的相对贫困标准线，以识别和认定相对贫困群体，并建立相对贫困群体的动态监测体系，及时跟踪了解情况，确保不落一人。

合理划定相对贫困标准线。在国际上，普遍采用平均收入百分比的方式来划定相对贫困线，比如欧盟将人均可支配收入低于贫困风险阈值的人群划定为相对贫困群体。该阈值设定为经平均加权后全国人均可支配收入中值的60%。根据欧洲理事会的决定，视每个欧盟成员国的实际情况，可不采用一个共同的欧盟阈值。借鉴国际经验，我国相对贫困线的划定应考虑到以下三个方面。一是要方便核算，如以居民可支配收入来进行衡量，以低于一个地区社会成员收入50%或60%作为相对贫困的标准。二是要考虑区域差异。我国幅员辽阔，区域差异性非常明显，特别是东部沿海地区与中西部地区的区域差距较大。因此，相对贫困线划定不宜“一刀切”，而应根据当地实际来划定。三是要在合理区间，既要有利于提高相对贫困群体的生活水平，又要能鼓励他们主动脱贫，还要考虑到全社会的扶持救助能力。因此，相对贫困标准不能定得过低，也不能定得过高。

建立相对贫困群体动态监测体系。动态监测的目的是加强脆弱人群风险防患，以便更加精准地服务于相对贫困治理。通过适时监测和调整相对贫困群体的进入与退出，来提高相对贫困群体的精准识别度，提高国家反贫困战略的预见性和精准性。在相对贫困线划定以后，要通过税务征管等政府部门大数据的信息共享，建立全国低收入群体信息数据库和动态化的风险监测体系，加强对相对贫困群体生活质量状况的动态监测预警。在此基础上，将人口变动情况、数据核查校准情况、返贫和新产生贫困情况等及时纳入动态调整范围，确保“不落一户、不漏一人”，为准确识别认定相对贫困人群提供依据。同时，对于已经脱贫的部分人群，也应及时采取退出机制，确保将有限的救助资源用于更需要的扶贫对象。

建立以提高发展机会为重点的减贫脱贫体系

减贫脱贫是相对贫困长效治理的关键内容。贫困的本质是生存和发展机会缺乏，而相对贫困的原因主要是缺乏发展机会。因此，要通过增加相对贫困人群的发展机会来促进减贫脱贫，同时针对特定人群的特定困难辅以专项的收入扶持政策。

加大落后地区的基本公共服务。我国的城乡差距、区域差距都还比较大，相对贫困群体主要集中在较落后的中西部地区和农村地区。要不断完善落后地区的基本公共服务供给，尤其要重视对相对贫困群体的基本公共教育、基本医疗卫生等方面的服务，提高交通、通信等基础设施通达能力。为落后地区群众带来发展机会上的均等，增强落后地区相对贫困人群的解“困”能力和基础发展能力，使其抓住发展机会，提高生活水平。

提高相对贫困人口的就业支持。树立“就业优先”目标，提高相对贫困人口的就业技能和就业机会。加强对农村相对贫困人口的技能培训，通过扶贫车间、推荐进城就业等为其提供就业机会。加大对城镇登记失业人口的技能培训，让他们拥有一门专业技能，使其具备获得更多就业机会的能力，从而实现稳定就业和稳定收入。强化就业帮扶等措施，在政策上给予企业支持，为相对贫困人口提供更多就业岗位。

加强相对贫困治理的多要素支撑。与绝对贫困相比，相对贫困产生的根源更多体现在金融、信息等要素在特定群体中的不均衡配置，进而形成发展机会的不均衡，导致相对贫困群体生活水平相对较低。因此，要以产业、金融、信息等要素供给为重点，通过产业扶贫、金融扶贫、信息扶贫等多种方式，增加和拓宽相对贫困人群的发展机会，提高其自我发展能力。

完善低收入群体的保障体系。要完善社会保障体系，形成常态化的以最低生活保障制度和临时救助、救灾等为主的兜底保障机制。对于贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，应由社会保障来兜底；对于城镇低保人口，要通过完善各项制度来保障他们的基本生活需求。在幼儿教育、儿童营养等福利项目上，要加大对相对贫困人口的倾斜力度。

建立协调联动的相对贫困群体返贫阻断体系

防止返贫是相对贫困治理的重要环节，要建立多重保障机制阻断返贫。坚持“政府、社会、市场”多方协调联动，推动扶贫脱贫政策与乡村振兴战略、区域协调发展战略等国家战略有机衔接，堵住返贫后路。

加强相对贫困治理的“政府、社会、市场”三方协调联动。相对贫困具有长期性、复杂性的特点。为了阻止返贫，必须建立健全“政府主导、社会参与、市场促进”的相对贫困治理协调联动机制。要充分发挥政府主导作用，从顶层设计、政策执行、考核监督等方面加以引导，把准主攻方向，提高脱贫成效。创新公共服务提供方式，充分调动社会力量参与相对贫困治理的积极性。加快建立城乡相对贫困家庭社会服务体系，促使相对贫困治理深入农村和社区，密切关注和及时帮助相对贫困群体，确保脱贫对象真脱贫、不返贫。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，优化整合各种扶贫资源，提高相对贫困治理的效率和效益。通过三方联动，筑牢防线，推动持续有效缓解相对贫困，防止返贫的发生。

加快相对贫困治理与乡村振兴、区域协调发展的衔接。相对贫困治理是我国将长期面临的任务，乡村振兴、区域协调发展是我国的长期发展战略。三者有一个共同的特点，即都是要改善不平衡不充分的发展。因此，要加快三者在理念、规划、产业等方面的有效衔接，促进资源整合，更好地降低贫困发生率和返贫率。一方面，要把乡村振兴、区域协调发展的理念贯穿到相对贫困治理的全过程，促进资源要素在城乡、区域间合理流动，给予农村劳动者、落后地区群众更多就近就业的机会，为相对贫困长效治理创造健康可持续的发展环境。另一方面，要把相对贫困治理作为乡村振兴和区域协调发展的一项重要任务，推动在空间规划和产业发展等层面的有机结合，高度重视发展长效扶贫产业，建立起促进农村地区、落后地区持续减贫的长效机制，堵住返贫后路。

（本文系国家社科基金重大项目“新时代促进区域协调发展的利益补偿机制研究”（18ZDA040）阶段性成果）

（作者系河南省社会科学院农村发展研究所副研究员）

来源：《中国社会科学报》（2020年10月21日 第6版）

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