整合基层监督力量 提高乡村治理效能

近年来，为了保障乡村振兴战略的深入实施，各地普遍加大了对基层监督力量的建设和投入力度，并通过开展一系列专项行动，持续整治群众身边腐败问题和不正之风，清廉乡村建设的群众获得感不断增强。与此同时，由于乡村社会的复杂性和分散监督的局限性，推动监督下沉落地过程中也存在着不少现实难题，亟待通过健全基层监督体系、整合基层监督力量，从而充分发挥各类监督在基层治理中的作用，为乡村振兴战略目标的实现保驾护航。

一、基层监督在乡村治理中的双重功效

监督保障执行、促进完善发展，是党中央对新时代纪检监察工作的新要求，从保障执行和完善治理两个层面明确了纪检监察工作的职责定位。基层监督工作同样扮演着双重角色，既是乡村振兴的有效保障，也是乡村治理的重要抓手，在乡村振兴战略实施中发挥着重要作用。

基层监督是乡村振兴战略贯彻落实的有效保障。基层监督的保障效能就是立足职责定位，按照乡村振兴战略的总体要求，聚焦产业、人才、文化、生态、组织等各个领域，突出政治监督，强化日常监督，构建全覆盖的监督机制，强化政策执行力，保障乡村振兴各项决策部署和政策措施的贯彻落实。

基层监督是推进乡村治理现代化的重要内容。基层监督的治理效能就是发挥职能作用，聚焦解决乡村振兴战略实施中的体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新等方面问题，及时纠正工作偏差和失误，通过监督推动整改、促进改革、完善制度、推动发展，有力推进乡村治理体系和治理能力现代化。

二、基层监督落实落地中面临的现实难题

基层监督位于党和国家监督体系的“神经末梢”，由于基础薄弱、力量分散，加之点多线长、量大面广，长期面临着难以执行落地的“最后一公里”难题。在全面从严治党向基层延伸的背景下，一些老问题近年来又有了一些新的表现。

“乡政村治”的基层政治格局增加了基层监督的难度。乡镇政权和村民委员会的结合，形成了当前有中国特色的农村基层政治格局。在这种管理与自治交织的制度安排下，乡镇政府和村民委员会之间是指导与被指导的关系，由此形成了较为复杂的权力运行格局，导致了乡镇政府、村支“两委”、村集体经济组织、村民等多方利益的复杂博弈，增加了监督的难度。

“熟人社会”的人情关系削弱了基层监督的力度。相对来讲，农村基层监督受到传统“熟人社会”的干扰较其他领域监督更为突出。乡村社会固定的居住环境带来稳定的社会关系，人与人之间彼此了解、相互熟悉，构成了“熟人社会”。这里人情约束大于纪法约束、宗派关系高于法律政策。这种特异性的环境给监督制造了重重障碍，使得监督往往浮于表面、流于形式，不敢动真碰硬，力度打了折扣。

“多头管理”的分散监督影响了基层监督的质效。当前，乡村治理中的监督主体至少包括以下几方的力量：一是县级派驻、巡察组和乡镇纪委为主体的党内监督力量，二是以督查、审计和各行业县级主管部门为主的行政监督力量，三是以县级监察委员会向乡镇派出的监察员办公室等监察力量，四是以村务监督委员会为主的村级民主监督力量，五是以村内党员、群众为主的群众监督力量等。由于条线太多、多头管理，加之职责不清、统筹不力，这些监督力量之间还没有形成有效的合力，影响和制约了综合监督效能的发挥。

“过于刚性”的监督方式挫伤了基层干部的积极性和主动性。近些年，随着各方面监督力度的加大，基层干部普遍感觉到上面的监督越来越严格，考核要求越来越高，过频过滥的监督导致基层干部大量时间和精力用于被动应付上级安排的各项任务和考核检查，治理的主体性和工作的主动性逐渐丧失，并由此带来了过于注重留痕的形式主义问题。此外，由于问责偏多、激励偏少，过于刚性的监督检查削弱了基层干部干事创业的积极性，压缩了村民自治的弹性空间。

三、推动监督优势转化为乡村治理效能的对策建议

适应乡村振兴战略需要，释放更大治理效能，必须从健全监督体系、完善监督机制、创新监督方式等多方面共同发力，从而推动监督体系更好融入乡村治理体系，为乡村振兴战略实施提供更加有效的监督保障。

健全基层监督体系。要以党内监督为主导，完善纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视巡察监督统筹衔接机制，探索构建职责清晰、优势互补的基层监督工作体系，形成上下贯通、左右衔接、内外一体、执行有力的基层监督工作格局。要强化基层纪检监察组织与村（居）务监督委员会的沟通协作、有效衔接，支持和保障村务监督委员会依法依规行使职权，形成监督合力。针对个别村务监督委员会职责定位不准确、工作内容不明确等问题，由乡镇纪检监察组织协助制定村务监督委员会日常监督清单，明确日常监督的主要内容、方法程序，推动村务监督委员会“按图索骥”，有效提升监督规范化制度化水平。加强监督信息整合分析共享，推动决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用更加协同。

完善基层监督机制。基层监督体系框架容易搭建，但是要切实发挥作用，还需要一系列机制作为支撑。在县、乡、村三级监督力量有效衔接方面，要建立专人挂钩联系、定期分析总结、问题线索移送、跟踪督查督办等机制，确保日常沟通顺畅高效，存在问题处置到位。实施基层纪检监察组织片区协作机制，实行联合行动、交叉互查工作模式，集中力量开展线索征集、信访处置、执纪监督等任务，形成县级纪委监委统筹指导、纪检监察室组织协调、基层纪检监察组织协助配合的“上下一盘棋”联动格局。聚焦“三资”管理、工程项目建设、惠农政策落实等重点领域，积极探索开展村（社区）集体“三资”提级监督试点工作。完善巡察整改促进机制和效果评估机制。进一步探索成果共用、信息共享的途径和方式，促进市县巡察向基层有效延伸，推动监督、整改、治理有机贯通。

创新基层监督方式。乡村治理的特殊性和不规则性特点，决定了基层监督不能照搬照抄党和国家机关的监督模式。一方面，要强化“嵌入式”监督，提高监督的精准性。注重全覆盖、零禁区、无死角，确保贯穿事前、事中、事后全过程，推动监督下沉、监督落地、监督于问题未发之时。另一方面，还要统筹规范面向基层的督查检查考核事项，将反向约束与正向激励相结合，切实减轻基层负担，完善容错机制，提供容错空间，保护基层干部干事创业的积极性。此外，适应互联网、大数据快速发展的趋势，要探索运用信息手段和数字技术推进“互联网+监督”，开发涵盖村务公开、“三资”监管、举报投诉等功能于一体的综合智慧监督平台，推动村级权责事项“一码公开”、业务流程“一网通办”、举报投诉“一键直达”，给监督插上科技的翅膀，以信息化为基层监督赋能。

激发群众监督活力。基层监督要以确保群众知情权为前提，并避免“就监督谈监督”的局限。要推动监督下乡与基层民主有机结合，通过加强村务监督委员和廉情信息员队伍建设，强化履职能力培训，落实相关待遇保障，建立集体利益联结机制，激发广大农民作为乡村治理主体参与监督的积极性主动性，依靠自己人管好自己事，让村民乐于监督、善于监督。拓宽群众反映意见和建议的渠道，定期开展民主协商，在基层事务中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。加大党务、村务、财务公开力度，健全小微权力运行和村级管理事务清单，进一步厘清权力边界，实行村级事务流程化管理，形成监督工作闭环，让基层小微权力在阳光下运行。

（作者系河南省社会科学院副研究员）

来源：农民日报（2021年11月13日 05版）

责任编辑：璇子