围绕“人”字做文章推行新型城镇化

内 涵

以人为核心的新型城镇化，就是坚持从社会全面进步和人的全面发展出发，科学编制国土空间规划，推动中原城市群一体化高质量发展，加快构建主副引领、四区协同、多点支撑的发展格局，使城市更健康、更安全、更宜居，打造高品质生活空间。

新型城镇化的核心是人的城镇化，农村人口向城镇的迁移和聚集是城镇化最鲜明的特征。新时期全面实施以人为核心的新型城镇化战略，关键在于顺应人口流动趋势，围绕“人”字做好文章。

“城乡融合”，就是在加快实现城乡一体化发展的基础上，力求推动城市基础设施、公共服务、产业链条、现代文明等向乡村延伸、扩散，进而实现城市与乡村深度融合；

“协同高效”，就是通过集聚并高效配置人口、土地等传统资源要素以及人才、科技、信息、制度等新兴要素，实现在更大区域空间范围的结构性优化和功能性提升，形成大中小城市和城乡协调发展的空间格局；

“绿色低碳”，就是把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，致力于推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式；

“智慧安全”，就是以科技进步为支撑，以增强城市韧性为导向，用科技赋能城镇化发展，提高城乡发展的智能化水平，完善生命安全保障体系，形成智慧、安全、健康的城乡发展格局；

“包容多元”，就是推动农业转移人口真正融入城镇，实现从农民到市民的全方位转变，能够全方位、多元化、无差别地共享城镇化发展的成果。  

特 征

从发展速度来看，当前城镇化整体已经进入快速发展中后期，在常住人口城镇化率突破70%之前，农村人口向城镇转移仍将保持一定的增长速度，但是这个增速将会有所放缓，量质并举、重在提质将是未来一个时期城镇化的新常态。

从发展质量来看，农业转移人口市民化进程不断加快，户籍人口城镇化率持续提升；城市规模结构不合理状况有所改善，中心城市建设有序推进，中小城市数量稳步增加，城市群引领发展格局基本建立；城市产业就业支撑能力、创新能力、综合承载能力不断增强；城市治理水平逐步改善，市民获得感幸福感大幅提升。

从人口特征来看，随着产业结构优化升级、深度老龄化、少子化、生育意愿持续下降等问题的加剧，人口增长、劳动年龄人口规模均缓慢缩减，农村劳动力从无限供给变为有限剩余，人口红利正在消退，城市很难再以低成本吸纳劳动力资源，城乡间人口转移总量逐步趋于稳定甚至出现下降。

从空间格局来看，区域经济发展动力极化现象日益突出，人口经济要素进一步向中心城市、都市圈、城市群集聚，城镇格局加速分化，与之相伴随的是，人口长距离跨省流动的比例逐步下降，省内向中心城市流动的人口和县域内就地就近向县城流动的人口比重在上升。

从制约因素来看，城镇化快速发展中前期所积累的大量问题和矛盾，如规划建设管理问题、资源环境问题、城市韧性问题、社会融合问题、财政金融问题、城市分化问题等，在中后期正集中显露，未来的城镇化急需从外延无序式扩张向内涵集约式提升方向转型。

趋 势

人口流动牵引城镇空间布局进一步优化

城市更新牵引城镇功能品质进一步提升

智慧城市牵引城市治理能力进一步提高

双向流动牵引城乡融合发展进一步加快

改革突破牵引城镇化内生动力进一步增强

路 径

1 “一主两副”引领 带动中心城市“起高峰”

中心城市和都市圈已成为经济和人口主要承载空间形式。坚持发挥郑州国家中心城市、洛阳副中心城市引领作用，支持南阳建设副中心城市，推动各中心城市增强区域增长极和动力源功能，释放辐射带动能量，带动周边中小城市和小城镇发展。

加大郑州国家中心城市建设力度。以当好国家队、提升国际化为努力方向，积极承接国家重大生产力和创新体系布局，强化科技创新、枢纽开放、教育文化、金融服务等功能，提升集聚、裂变、辐射、带动能力，提升全球城市网络体系节点能级，加快打造国内一流、国际知名的创新高地、先进制造业高地、开放高地、人才高地。推进郑州都市圈扩容提质，优化重塑郑州都市圈“1+8”格局，强化规划共绘、生态共保、交通共联、产业共建、文化共兴、服务共享。打造郑汴许核心引擎。推动郑开同城化发展，促进郑州和开封资源要素同筹同用、城市功能聚合互补、产业体系错位布局、公共服务共建共享。

提升副中心城市能级。锚定万亿级经济总量目标，厚植洛阳先进制造、生态屏障、人文交往、交通枢纽等优势，坚持创新产业双驱动、改革开放两手抓、文旅文创成支柱、统筹城乡强融合、优化环境搭舞台，提速提质建设洛阳副中心城市，尽快打造成为全省高质量发展新的增长极。推动洛阳与三门峡、济源协同发展，建设豫西转型创新发展示范区。厚植南阳生态和文化优势，把做优做强产业企业作为重中之重，统筹推进传统产业提质发展、新兴产业培育壮大和未来产业前瞻布局，壮大现代中医药等特色产业集群，拉大城市框架、完善城市功能、提升城市品质，更好发挥南阳的豫西南桥头堡和门户作用，加快副中心城市建设步伐。

发展壮大重要节点城市。依据区位交通、产业基础、发展潜力，以优化城市形态、提升现代服务功能为重点，有序推进新城区建设和老城区改造，推动中心城区产业高端化和功能现代化，培育壮大若干区域中心城市、门户城市，形成各具特色的发展引擎，强化新型城镇化发展的多极支撑。推动安阳、濮阳、商丘、三门峡等城市能级迭代升级，加快建设省际区域中心城市，增强跨区域辐射带动能力。推动开封、新乡、焦作、许昌、漯河、周口、驻马店、信阳等城市优势再造，加快产业向高端化、智慧化、绿色化发展，形成高质量发展新动能。推动平顶山、鹤壁、济源等城市加快在完善体制机制、重大产业平台建设、现代产业体系构建等方面积极进行探索，不断壮大城市规模和综合实力。

2 “三起来”为根本遵循 推动县域经济“成高原”

持续把县域治理“三起来”作为根本遵循，以强县富民为主线、改革发展为动力、城乡贯通为途径，在融入新发展格局中找准定位、彰显特色，在创新体制机制中激发活力、破解难题，形成各具特色、竞相发展的格局。

增强产业支撑能力。着眼国内国际市场大循环、现代产业分工大体系，推动在细分市场中找到产业定位、产品定位，壮大优势产业集群和特色产业集群，加快在县域打造头部带动型、配套基地型、块状集群型、流通贸易型、专精特新型等发展模式，走出各具特色的发展路子，建设一批经济强县。坚持把“一县一省级开发区”作为重要载体，建立健全全省统筹、国家对口、职责明晰、协调联动的开发区管理体系，逐步推行“管委会+公司”管理模式，将开发区建设成为县域经济发展的主阵地、主战场、主引擎。完善城乡一体化、县域一张图的规划管理和实施体制，促进城乡要素双向流动，带动乡村振兴。

推动县城扩容提质。顺应县域人口流动发展趋势和就地就近城镇化发展态势，聚焦于“增体态”“强筋骨”“提品位”，实施公共服务设施、环境卫生设施、市政公用设施、产业培育设施等补短板强弱项工程。推动常住人口过100万的县，按照中等城市的标准、规模、建制来打造县城，支持永城、林州、项城、长垣、新郑、禹州、巩义、固始、荥阳、邓州等县城发展成为中等城市。对照韧性城市的要求，推动县城针对短板和弱项，有效提高应对各类风险的能力。

深化放权赋能改革。按照“能放尽放”原则，充分赋予县（市）审批权限，着力构建市县一体化、扁平化的审批机制，扩大县级经济发展自主权，基本实现县级与市级审批同权，做到“放得下、接得住、程序简、有监管、运行畅”。适时全面推行省直管县财政改革，将省财政直管县适时范围扩大至全部县（市），强化一般性转移支付“促均衡、保基本”功能，形成县（市）多发展、多留成、多财力的内生机制和激励政策。

增强乡镇联城带村功能。践行乡镇工作“三结合”，把改进作风和增强党性结合起来，把为群众办实事和提高群众工作能力结合起来，把抓发展和抓党建结合起来，全力推动农业强、农村美、农民富。按照适度超前、量力而行的原则，着力弥补交通、市政、通信、防灾减灾等基础设施短板，完善各类基本公共服务和生产生活服务设施，推动乡镇基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖。深入推进乡镇赋权、增能、减负，对直接面向人民群众、量大面广、由乡镇服务管理更方便有效的各类事项依法下放乡镇政府，提高乡镇治理能力和服务能力。

3 “三环节”统筹 营造城市高品质空间

树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，以打造宜居、韧性、智能的现代化城市为目标，坚持高起点规划、高标准建设、高水平管理，全方位打造人民群众高品质生活空间。

坚持高起点规划。综合考虑城市的区位优势、文化特色、自然禀赋、产业基础等多种因素，科学确定城市功能定位，不断创新规划理念和规划方法，增强规划的科学性、指导性。合理规划城市空间布局，统筹好生产、生活、生态空间。加强城市设计，提倡城市修补，强化控制性详细规划的公开性和强制性。加强对城市空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

坚持高标准建设。进入城市型社会为主体的社会后，城镇化发展进入下半场，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。积极开展城市体检，更加注重修补、修复、提升，注重微改造、小动作，加快修复城市设施、空间环境、景观风貌，不断提升城市特色和活力。重点改造完善小区配套和市政基础设施，提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平，推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区。注重对“城市记忆”加以保护，稳妥进行修缮、保护和再利用。加快韧性城市建设，完善医院、避难建筑、应急指挥中心、生命线工程等“里子工程”“避险工程”，充分保障城市各种物资、各种资源的畅通调配和有效供给，全面提高城市防御灾害、抵御风险的能力。

坚持高水平管理。树立全周期城市管理理念，注重在科学化、精细化、智能化上下功夫，通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术，加快建设智慧城市，积极探索“用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新”的智慧治理模式，推动实现从“救火式治理”向“预判预警”转变、从碎片化治理向整体性治理转变，加快推进城市治理体系和治理能力现代化。把“人”作为城市精细化管理的出发点和落脚点，充分感受社情民意，以人的需求为本精准施策。

（作者：王建国 王新涛 易雪琴 金东  单位：省社科院）

来源：《河南日报》（2022年03月10日 第06版 理论版）

责任编辑：璇子