完善多元化纠纷解决机制

社会纠纷解决机制的成熟与完备，是国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。由诉讼与非诉讼机制共同构成的多元化纠纷解决体系，是依法治国的重要制度架构。深入推进多元化纠纷解决机制改革，是实现司法为民公正司法的重要举措，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是促进社会公平正义、维护社会和谐稳定的必然要求。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。国家治理现代化要积极回应新时代社会矛盾的新变化。新时代我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡、不充分的发展之间的矛盾。这一矛盾在法治建设方面表现为人民对社会公平正义、安全自由的需求与法治供给不到位、法治资源配置不协调之间的矛盾，表现为纠纷解决机制与体系难以适应社会需求的矛盾。

随着公众法律意识的增强和立案登记制的推行，诉讼案件在整体数量上呈增加趋势，但是，司法判决往往不可能让诉求对立的当事人双方都完全满意，难以妥当解决所有纠纷，不能达到解决纠纷、修复社会关系的目标，判决的法律效果与社会效果相统一难以完全实现。同时，诉讼程序的高成本、低效率使其难以兼顾效率与公正。因此，诉讼固然是维护社会公平正义的重要机制和终极手段，但并非解决社会纷争的最佳方式和唯一路径依赖，司法机关作为社会秩序的最后守望者当处于谦抑地位。社会利益诉求的多元化导致了冲突与矛盾的经常化、多样化，但权利并非只能通过诉讼来表达和实现，法治秩序也并非只能依靠司法规制和法律强制来支撑。人民创造幸福美好生活的伟大实践与法治需求，是法治创新发展的根本动力，社会矛盾与纠纷的复杂及多元化，激发社会管理规则的创新。

新时代，人们更加重视交流、合作与共赢，更加珍惜和谐稳定，在秩序中谋发展、在法治中平衡利益成为多数人的共识。因而，在社会的诚实与信任的基础上，根据自身需要作出“合目的性”的决定符合人类追求自由的本质，选择效率高、成本低、符合自身需求的纠纷解决方式，符合社会发展变迁的方向。适应性、适宜性是衡量法治的基本标准。因此，顺应社会需求，创新社会治理模式，完善多元化的纠纷解决机制，吸纳多元主体参与社会治理，尽力将矛盾纠纷在初期阶段予以分散化解，乃时代之呼唤、大势之所趋。

随着司法体制改革的推进，司法将逐步回归规则之治的属性，在确保司法为多元化纠纷解决机制提供全方位法治保障的前提下，完善多元化纠纷解决体系，架构功能协调、衔接顺畅的多元化纠纷解决机制，并使之进入多层次、多领域的常态运行，必将实现社会解纷系统的优化配置和良性运作。完善多元化纠纷解决机制，应当从纠纷解决理念、顶层设计、解纷主体与资源配置、物质保障等方面全面发力。

在纠纷解决理念上，要从社会管理转向社会治理，强调平等协商、协调互动、合作治理，从单一的诉讼依赖、政府包干，转变为国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障。

在顶层设计方面，根据“国家制定发展战略、司法发挥引领作用、推动国家立法进程”的工作思路，从宏观层面通过完善相关立法来统筹规划。一是充分发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用。二是解决人民调解、自行和解、仲裁等非诉讼解决方式的定位与适用范围模糊，功能交叉、重叠，互补性较差，以及诉讼与非诉讼解纷机制功能失衡等问题。三是解决多元化纠纷解决机制之间衔接不畅等问题。四是立法要向社会明示告知程序与优先选择程序。

在解纷主体与资源配置方面，对各种纠纷解决组织进行整合和重构，保证和发挥协商和解、各类调解（人民调解、行业调解、商事调解、律师调解、行政调解）、民商事仲裁、公证等各自的优势，使各类纠纷解决资源各就其位、各展所长、各得其所。向社会提供多样化、高质量的解纷服务，向纠纷当事人供给最适合的纠纷解决方式，并引入市场竞争机制来激发各类非诉讼机制的活力，形成具有中国特色的多元化纠纷解决体系。

在解纷人才培养和储备方面，多元化纠纷解决机制既需要各类专业人才，也需要社会经验丰富、品行优良、综合素质高的民间人士，以及既懂法又精于某一专业的复合型人士。因此，要通过职业培训、资质认证把控准入门槛，强化职业道德标准和职业行为准则，设立调解员名册、仲裁员名册制度，形成专业化、正规化的纠纷解决队伍，保证纠纷解决人员的素质。

在物质保障方面，要从国家层面建立以政府支持为主、行业收费为辅、市场化运作激励相结合的经费保障机制，既保证解纷机制的公益性，又保障多元化纠纷解决机制的稳健发展。同时，要设立多元化纠纷解决机制的电子衔接平台，通过现代信息技术打破信息壁垒，打通信息孤岛，“让信息多跑路，让群众少跑路”，实现多元化纠纷解决机制之间的信息共享，提升运行效率。

（本文系河南省社科规划项目“医患纠纷法律处理中的十大矛盾及其解决对策研究”（2019BFX010）阶段性成果）

（作者系河南省社会科学院法学研究所副研究员）

来源：《中国社会科学报》（2020年06月17日 11版）

责任编辑：晓晓