高质量立法的根本途径

法治作为治国理政的重要手段和基本方式，是国家治理现代化的基本标志和重要保障。党的十九届四中全会指出，我国国家制度和国家治理体系的一大显著优势就是坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家。要坚持科学立法、民主立法、依法立法。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，以良法保障善治。可见，坚持立法先行，制定良法即高质量立法，为全面推进依法治国提供基本遵循，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

建设中国特色社会主义法治体系，必须抓住提高立法质量这个“牛鼻子”。习近平总书记明确指出，推进科学立法、民主立法、依法立法，是提高立法质量的根本途径。其中，科学立法体现了立法活动的科学属性，民主立法突出了立法活动的人民属性，而依法立法核心是对立法活动的合法性、规范性予以关注，重点解决法出多门、部门利益和地方保护主义法律化等问题。三者密不可分、相辅相成，形成严密的立法逻辑，体现了立法活动内在的科学性、人民性和合法性。具体而言，科学立法就是要遵循立法活动规律，从我国实际出发，积极回应改革需求，加强重点领域立法，充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用，在此基础上遵循立法程序，注重立法技术，努力实现立法过程的科学化和现代化。

民主立法的核心在于立法要为了人民，依靠人民，要坚持以人民为中心的基本原则和立场，保障人民群众以多种途径参与立法活动。民主立法顺应广大人民的意愿，维护广大人民的利益，能够成为增进人民福祉、增进社会认同的最大公约数，因此能够深入人心得到自觉拥护。依法立法是高质量立法的安全防线，是保证国家治理制度体系规范化和程序化的重要途径，对国家治理能力的现代化起着护航和推动作用。依法立法要坚持立法行为和立法内容的合宪性、合法性，要求立法主体遵守立法权限，不得越权立法；重大立法必须有宪法和上位法依据，不得擅自立法；立法的内容不得与上位法尤其是宪法相抵触，不得违法立法。

习近平总书记强调：“要努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”通过科学立法、民主立法、依法立法制定出来的法律是名副其实的“良法”，是“管用、实在、规范”的高质量立法，必然经得起实践考验、能得到人民真心拥护，对经济社会发展能起到真正的引领和推动作用。

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，十九届四中全会又紧扣“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”这个主题，说明推进国家治理体系和治理能力现代化，对于坚持和完善中国特色社会主义制度、推动全面深化改革，意义重大而深远。

国家治理现代化是从整体上对国家制度体系和制度执行力提出的现代化要求。而国家制度体系现代化的首要标志应当是高质量，只有形成高质量的国家制度体系，才可能真正实现治理能力的高效能和现代化。反之，也只有治理能力迸发高效能，才能验证制度体系的高质量，二者的辩证统一关系彰显了国家治理现代化的生机与活力。同时，在二者的互动中，科学立法、民主立法、依法立法制定出来的“良法”是重要支撑和保障。《王安石文集》记载道：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”高质量立法是建设社会主义法治体系的重要前提，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十九届四中全会提出，要突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度。可见，国家治理体系现代化依赖于顶层的制度设计和宏观指导，而这一系列制度的有效实施都需要高质量立法的基础引领和保驾护航，都需要在法治的轨道上具体执行才能落地生根。国家治理能力现代化的直接动力来自于压力、激励和制度，其中制度是长久性的动力所在。受到群众拥护的制度，最终都需要以法律的形式得以固定和推广，高质量的立法对这种制度的固化起着非常关键的作用。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化，充分体现了中国特色社会主义制度的优越性，也充分肯定了建设社会主义法治体系中科学立法的重要性。

党的十九届四中全会提出了分三步走的总体目标，其中第一步基本实现，第二步是到2035年，我国各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。这是高瞻远瞩的宏伟目标，更是一项光荣而艰巨的历史任务。完成这项战略任务，需要通过高质量立法凝聚社会共识和人民智慧，用法律的权威超越任何组织和群体的局部利益，使不同利益主体求同存异，依法追求和实现自身利益最大化，让良法发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，确保重大改革和先行先试在法治的轨道上有效运行。

因此，推进科学立法、民主立法、依法立法，不断完善中国特色社会主义法律体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化宏伟目标的必然要求。从根本上说，国家治理体系和治理能力的现代化进程，综合反映着以高质量立法引领的中国民主法治的进程，反过来，只有坚持高质量立法，推动社会主义法治体系的科学化和规范化，才能在法治轨道内实现国家治理体系和治理能力的现代化。

（本文系河南省社会科学院2020年度创新工程重点课题“黄河流域生态保护和高质量发展的法治保障研究”（20A09）阶段性成果）

（作者系河南省社会科学院法学研究所副研究员）

来源：《中国社会科学报》（2020年06月17日 10版）

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