推动黄河流域生态保护和高质量发展

行政决策法治化是政府依法行政的重要保障。2019年9月1日起施行的《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），为县级以上政府重大行政决策提供了基础性的法律遵循，是重大行政决策法治化迈出的坚实一步，对维护经济社会持续健康稳定发展具有重大积极意义。作为事关中华民族伟大复兴的千秋大计，黄河流域生态保护和高质量发展是一个复杂的系统工程。习近平总书记强调，要“抓紧开展顶层设计，加强重大问题研究，着力创新体制机制”。这就需要我们的政府坚持问题导向，以重大行政决策法治化为抓手，作出更多符合人民利益、有针对性、能解决重大实际问题的决策，为黄河流域生态保护和高质量发展提供强劲高效的推动力。

一要强化合法性原则，为实现造福人民的目标提供法治路径。作为政府履行职能的重要手段，行政决策不单是一项技术性活动，更是以最大化地实现公共利益为目标。根据《条例》对“重大行政决策事项”范畴的规定可以看出，相较一般行政决策而言，重大行政决策对公共利益和经济社会生活的影响更为深远，具有战略性、全局性和长期性等特征。黄河流域是我国重要的生态屏障和经济地带，也是打赢脱贫攻坚战的重要区域，要推动实现全流域生态保护和高质量发展，让黄河真正成为造福人民的幸福河，就需要充分发挥重大行政决策这一我国政府集中智慧谋长远、集中力量办大事的工作优势，将流域人民根本利益的维护作为流域重大行政决策的出发点和落脚点，把人民群众是否真正得到了实惠、人民群众生活是否真正得到了改善作为检验决策成效的最终标准，让黄河造福人民的目标通过法治路径得到实现。

现代法治政府建设要求，政府工作要全面纳入法治轨道，各级政府及其工作人员在推动工作时要严格做到法定职责必须为、法无授权不可为。与一般行政决策不同，重大行政决策是政府及相关部门对关系一定区域经济社会发展重大事项进行的规划、安排和决断，其正确与否往往决定着一系列相关工作的成败，对人民福祉影响巨大，因此更需遵循合法性原则，依法而为。《条例》的出台，使政府重大行政决策的合法性保障得到显著增强，法外决策、非理性决策、久拖不决等问题得到有效避免。推动黄河流域生态保护和高质量发展的重大行政决策，应按照《条例》规定，对决策草案在权限、程序、内容等层面进行严格的合法性审查。负责合法性审查的部门要有相对独立性和较强业务能力，履行审查职责时应出具具有法律效力的审查意见书，杜绝将合法性审查扭曲为合法性论证，确保决策符合人民群众根本利益，合情、合理、合法。

二要强化程序公正，为共同抓好大保护、协同推进大治理筑牢法治支撑。治理黄河，重在保护，要在治理。习近平总书记指出，要“共同抓好大保护，协同推进大治理”。黄河绵延5000多公里，横跨中国北方东、中、西三大地理阶梯，流经沿黄九省区，水沙时空分布不均匀，土地、能源、矿产、生物等资源禀赋地区差异明显，流域经济社会发展不平衡且整体相对滞后。这些客观因素决定了共同抓好大保护、协同推进大治理的现实难度，不论是全流域各领域的统筹推进，还是不同行业不同部门的协同配合，都需要通过重大行政决策构筑社会最大“同心圆”，汇聚起黄河流域生态保护和高质量发展的强大推动力。近年来，一些地方关系国计民生重大问题的行政决策因尊重客观规律不够、听取专家和相关利益群体意见不充分、社会公众不理解不支持等因素而迟迟不能出台，或者出台后难以落地，给国家和人民利益带来损害。这些现象出现的根本原因在于相关重大行政决策对社会公平正义的维护和促进不到位，其中决策程序是关键性因素。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，《条例》对上述五个程序进行了具体规范，为保障重大行政决策程序公正注入了法律制度的刚性力量。以重大行政决策推动形成共同抓好大保护、协同推进大治理的良好局面，需在确保程序公正时注意两个问题。一是坚持以人民为中心的多元共治理念。由于重大行政决策关系一方群众切身利益，必须得到社会公众的广泛接受和支持，但同时也要认识到，不论是社会公众、论证专家、风险评估者、合法性审查者，还是集体讨论决定者，都只是决策主体的一方代表，决策结果应是通过一系列法定程序最终形成的多方最大共识，而不是单方垄断。二是保障公众参与和专家论证应有的实际效果。一方面，要注意依照利益相关原则确定公众参与主体的范围和类型，并根据决策种类采取适合的参与方式，避免“一刀切”导致形式主义或效率低下。另一方面，要进一步明确专家责任，通过完善专家遴选和咨询机制，切实提高专家论证的专业性、中立性、科学性。

三要强化督查与追责，为黄河流域生态保护和高质量发展提供动态持续法治保障。行政决策的生命力在于执行，执行力强弱、执行状况的优劣直接影响行政决策的效率和效益。再好的行政决策，如果在执行过程中出现问题，都会令实际效果偏离预期目标，程度严重的会给所在区域经济社会发展带来难以修复的创伤。《条例》明确规定对决策执行情况进行督促检查，并对决策执行的及时调整作了不同情形下的详细规范。这一环节的制度设计对于推动黄河流域生态保护和高质量发展的重大行政决策尤为重要。因为沿黄九省区发展优势与特色各不相同，彼此间的合作与竞争充满了复杂性和不确定性，有了决策执行和调整的法律保障，能有效防止决策执行偏差，以及最大限度降低决策执行偏差带来的损失。

法治政府是权责统一的责任型政府。有权必有责，违法必追究，是现代法治的基本要求。《条例》在明确了追责主体的同时，也明确了决策机关、决策承办单位和承担决策有关工作的单位、决策执行单位以及承担论证评估工作的专家、专业机构、社会组织等不同类别责任主体的归责标准和追责办法。推动黄河流域生态保护和高质量发展的重大行政决策关乎中华民族伟大复兴和永续发展，要科学细化追责体系，使其获得持续法治保障。

（作者单位：河南省社会科学院政治与党建研究所）

来源：《中国社会科学报》（2020年11月17日 第8版）

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