完善黄河流域生态保护法律制度体系

黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略。黄河流域构成了我国重要的生态屏障，也是我国重要的经济地带。“黄河宁，天下平。”习近平总书记指出：“治理黄河，重在保护，要在治理。”这就为新时代黄河流域生态保护和高质量发展指明了努力方向，提供了基本遵循。黄河流域生态保护和高质量发展是一项庞大的系统工程，需要各级政府各部门广泛参与、协调配合、共同推进。“法治是治国理政的基本方式”。在国家治理现代化的时代背景之下，法治具有固根本、稳预期、利长远的保障作用。因此，治理黄河，最终还要依靠制度、依靠法治。在全面推进依法治国的当下，治理黄河必须运用法治思维和法治方式，善于通过法律制度的改革与创新，为黄河流域生态保护和高质量发展提供有力的法治保障。

制度建设是国家治理体系和治理能力现代化的中心指向。党的十八大以来，习近平总书记强调，“摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”解决黄河流域生态保护和高质量发展过程中的问题同样要坚持制度创新，通过创新制度体系尤其是法律制度体系，完善各项体制机制，进而促进高质量发展。

第一，加快推进国家层面黄河流域保护立法，开创性地构建黄河流域生态保护和高质量发展的法制框架。法制框架体现法律体系的结构性安排，创新是法制框架自我进步自我完善的内在动力。习近平总书记强调，创新是第一动力。对黄河流域生态保护和高质量发展来说，就是要通过立法凝聚改革共识、做好顶层设计、推动制度创新、引领改革发展，加快推进《黄河流域保护（治理）法》的出台，确立国家层面法律的引领功能和作用。随着国家水利法制化建设的步伐加快，我国水利方面的立法得到了快速发展，初步形成了相对完整的法制体系。譬如《水法》《水土保持法》《水污染防治法》和《防洪法》等法律，以及《河道管理条例》《水土保持法实施条例》《水污染防治法实施细则》《水库大坝安全管理条例》，还有专门为满足黄河流域管理需要制定和颁布的法规、规章，如国务院制定和颁布的《黄河水量调度条例》，以及水利部制定和颁布的《黄河下游滩区运用财政补偿资金管理办法》《关于黄河水利委员会审查河道管理范围内建设项目权限的通知》《黄河河口管理办法》《黄河下游引黄灌溉管理规定》等。

此外，为贯彻和落实法律、法规和规章，黄委会还制定了一大批规范性文件。尽管目前我国的水法制度体系相对比较完善，但是在落实流域管理和区域管理相结合的水资源管理体制、加强流域统筹管理机制方面仍存在不足，现行水法制度体系依然体现了较强的部门和地域分割态势，不利于流域水资源统一管理。“重大改革必须要于法有据”。在依法治国的今天，任何一项治理工作都必须有法可循有章可遵。唯有制定一部统一协调、切实可行的黄河流域保护法，并依法治河，才能实现黄河治理和流域经济可持续发展。通过制定一部统一的保护和治理黄河流域的专门性法律，可以在更高的法律效力上统筹协调好整个黄河流域水资源、水生态、水环境的开发与保护工作，有效处理上下游、干支流之间的关系，形成跨区域、跨部门、全要素、全流域纵向横向相交叉的法制体系。这种流域立法模式将突破传统垂直立法和部门分散立法思维，建立在充分认识黄河流域经济和社会发展的规律基础之上，综合运用公法和私法手段，寓实体法和程序法规范于一体，进一步优化有关黄河流域保护和高质量发展的法制框架。

第二，加快推进黄河流域地方立法工作。习近平总书记强调，地方立法要为发展服务，增强针对性、可操作性。推进黄河沿岸省市地方立法工作，就必须以《黄河流域保护（治理）法》为上位法依据，根据沿黄省市所属流域、所属区域、生态环境差异、经济发展不同而制定具有地方特色的地方法规和规章，增强地方立法工作在解决当地实际问题上的针对性、便捷性和可操作性。以往，我国仅制定过《淮河流域水污染防治暂行条例》《太湖流域管理条例》《长江河道采砂管理条例》这三部属于河流流域层面的行政法规，还有《三门峡市人大常委会关于加强白天鹅及其栖息地保护的决定》《三门峡市白天鹅保护区管理办法》《三门峡市白天鹅及其栖息地保护条例》等保护黄河沿岸生态及湿地的地方性法规、规章。

但迄今在我国的法制体系中除了没有针对某一河流全流域保护与发展的法律层面的基本法律之外，地方性法规和规章也是空白。黄河生态保护涉及区域广、部门多，需要采取综合的治理措施，但目前实施的譬如《国家自然保护区条例》《河南省湿地保护条例》等还不够完备，不足以解决现实工作中的体制机制不协调、标准不统一、执法尺度不一致、执法主体叠加等体制机制性障碍。建议省级层面尽快推动黄河流域生态保护和高质量发展的协调立法，建立健全生态文明建设体制机制和法制体系，统筹协调在流域保护区内生态环境保护、补偿修复、执法标准差异化、综合执法合作、司法协助、河沙治理、防洪安全、重大基础设施建设等问题。

第三，建立专门区域性流域性立法机构。黄河流域九省区上中下游经济社会发展差距较大，鉴于统筹调动黄河流域九省区优势，缩短区域内发展差距，提高区域发展质量，有必要通过区域性、针对性、实践性的法律制度，调动和保障现有发展优势，协调推动落后地区经济社会高质量发展，建议设立区域性流域性的专门立法机构，制定有针对性的区域性流域性法律和政策，解决区域协调发展法治化建设中法律制度供给问题，使得黄河流域生态保护和高质量发展有强有力的法律制度保障。同时协调和把握地方立法工作，不但可以解决生态保护领域协同保护不足、地方政府协调不积极等区域不作为和作为不到位问题，也能够将黄河流域九省区公共法律服务等纳入区域性协调发展的法律制度建设框架内，实现区域内均衡化发展。因此，建议增加相关区域性流域性立法的权限内容，构建新时代中国特色社会主义区域性流域性法律制度体系，提升黄河流域治理体系和治理能力现代化建设水平。

第四，积极构建区域合作法律政策体系。建议积极构建区域合作法律政策体制机制，充分发挥政策制度和区域内协同发展框架协议在黄河流域生态保护和高质量发展中区域性制度保障作用，暂时弥补区域性流域性法律制度供给之不足。一是建议黄河流域九省区在省级层面对黄河流域生态保护工作进行系统性谋划，加强沿黄省份间的沟通，制定统一的管理标准和治理措施，为做好黄河生态保护和高质量发展工作夯实法律政策基础；二是黄河流域相邻市县政府间通过协同发展规划、执法部门执法合作、司法机关司法协作等框架协议机制，实现黄河流域生态保护和高质量发展的目标，即通过各省人大、政府及其执法部门、法院、检察院等联合制定协调、合作、开放、共享的协同发展协议，确立起省域或者市县域范围内的生态保护和经济社会法治建设与发展的合作（协作）协议，达成黄河流域九省区协同发展的目标；三是构建联动执法协调作战机制，提高社会治安防控体系的合成化水平。黄河流域立体化社会治安防控体系的合成化不仅是打击犯罪、维护社会治安的需要，而且也是快速合理应对突发事件的需要，更是创新黄河流域立体化社会治安防控体系的必然要求。充分发挥警种联合、部门协作作用和“一村（格）一警”机制优势，深化行刑衔接，实现信息共享，加强联动反应，畅通案件移送渠道，整合防控资源，形成沿黄河流域打防控管一体化的整体防控合力。做好预案保障、物资保障和信息保障，以确保防控工作的保障有力，提高黄河流域尤其是沿黄地市立体化社会治安防控体系合成化水平。

（本文系河南省社会科学院2021年度创新工程重点项目“黄河流域生态保护与高质量发展执法问题研究”（21A18）阶段性成果）

（作者单位：河南省社会科学院法学研究所） 

来源：《中国社会科学报》（2021年08月25日 A11版）

责任编辑：璇子