【聚焦政策中国】沿黄生态环境保护亟须全面展开

黄河是中国的母亲河。历史上黄河对中华民族的生存和发展发挥了重要作用，但囿于黄河生态环境脆弱、水沙时空分布不均匀等“先天不足”，再加上人为污染、破坏流域生境等“后天失养”，黄河至今仍带有标示其生态安全之虞的“黄”的色彩。从沿黄生态环境现状来看，随着气候变异等自然因素的变化和社会经济的发展，黄河流域的生态环境正面临严峻考验，水资源、水环境、水生态问题及各种矛盾日益突出。黄河源区的水源涵养功能弱化、上游植被退化、中游水沙关系失衡、下游用水紧张、河口天然三角洲退缩等，是黄河流域生态环境面临的突出问题，对流域经济社会可持续发展提出严峻挑战。近年来，随着沿黄企业和社会发展取用水量的快速增加，在黄河径流量呈常年性显著减少趋势、水沙情势恶化的同时，一些支流污染严重，整个流域的水量和水质都达到警戒点。在推进国家治理体系和治理能力现代化的今天，治理好黄河有了重要的顶层设计和充分的现实基础。2019年9月，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，全面加强沿黄生态环境保护是贯彻落实这次讲话精神，助力实施黄河流域生态保护和高质量发展这一重大国家战略的应有之义。

全面加强沿黄生态环境保护的内在逻辑

沿黄生态环境保护是一个整体性的环境问题，具体表现在三个方面：第一，黄河流域生态环境问题是人与自然共同作用的产物。黄河流经多个气候区，沿途地理条件差异很大，区域经济社会发展程度及特点不同，沿黄生态环境保护中需将自然因素与人为因素统筹考虑。第二，黄河流域生态环境问题是从地到水、从工业到农业的综合性问题。其成因既涉及农业领域，又涉及工业领域；其治理既涉及水土保持，又涉及污染物减排。第三，水污染并非单一性、单向污染，而是复合性、跨域污染。黄河流域污染物在横向上来自左右岸、干支流的广大范围，是一定区域内多主体 “合作” 的成果；在纵向上逐水远行，不受行政区划的限制。以上三方面特征，决定了沿黄生态环境保护必须“全面”展开。

全面加强沿黄生态环境保护的现实意义

黄河流域源头、上中下游和河口湿地的生态环境问题并不一样，相应的治理重点有所不同：源头及上游区域重在水土涵养和保持生境，中游区域重在防止污染和水土流失，下游主要是河口湿地的保护和修复。正如习近平总书记指出，当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题，这些问题，表象在黄河，根子在流域。黄河流域是一个整体系统，从源头到河口，各区域不能“头疼医头，脚疼医脚”地进行碎片化治理，那样事倍功半。另外，生态环境保护不是一个孤立的问题，还与脱贫攻坚、高质量发展、文化承续等问题密切相关。就黄河流域而言，生态环境重在保护、要在治理，由此涉及生态环境部门、水利部门、农业部门、发改部门等多个政府职能部门的协同行动。这些都要求从流域整体出发综合发力、全面施策，以有效、持久地保护沿黄生态环境。

全面加强沿黄生态环境保护的可能进路

一是“源”与“汇”兼顾。“源”即黄河流域的源头，“汇”即黄河干支流。如果“源”治理的环节没有保持好，“汇”治理的环节就不可能有明显成效。“源”的环节主要是疏浚水源、确保水量，“汇”的环节主要是减少流失、治理污染。二是“借鉴”与“创新”同行。如果说有一样事务是全球范围内最具共性的，那可能就是生态环境保护。各个国家的经济社会发展情况各异，但从水作为自然元素的流动规律等特点来看，水生态环境保护有诸多共通性。这使得借鉴域外比较成熟的水生态环境保护经验为我所用成为可能。同时，生态环境保护总是靠人依据一定的制度和现实去实施的，这使得具体水域的生态环境保护必须有具体的创新。三是“防”与“治”并举。最好的环境政策是预防污染产生，而不是消除其影响。因此，沿黄生态环境保护应重在预防。“治”，是对已经产生的污染进行治理。“防”和“治”是沿黄生态环境保护的两条基本路径，二者相辅相成，都发挥着重要作用。在可能的条件下，“防”应该是优先考虑的内容；必要时，也要及时实施污染治理。四是“法治”与“交易”共用。沿黄生态环境保护有许多可供选择的手段，如带有强制命令性的法律政策手段以及更具灵活性的市场交易手段。没有规矩不成方圆。在任何时候，通过法律政策调节和保障沿黄经济社会绿色化发展的手段都是必须的。同时，考虑到黄河源头及上游缺乏投入生态环境保护的内生动力，可配以排污权交易、生态补偿的方式促使上中下游合作，增强外部激励。强制的力量来源于政府，激励的力量可以来源于政府，也可以来源于社会。在政府财力不足的情况下，来自社会的激励具有重要的减轻政府行政成本的价值和功用。

沿黄九省（区）在全面加强沿黄生态环境保护中的基本着力点

一是强化认识，提升全面加强沿黄生态环境保护的施策高度。深入学习贯彻习近平总书记视察河南重要讲话以及在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神，高标准保护，全方位治理，扛稳政治责任，压实担当精神。二是加强调研，全面掌握黄河流域在本省（区）段的生态环境状况。尤其要加强对黄河湿地自然保护区、黄河滩区、饮用水源地、各地各支流水质监测站等的摸排考察，弄清楚黄河流域生态环境保护在本省（区）段的突出问题、面临的瓶颈性困难。三是精准施策，构建全面加强黄河生态环境保护的长效机制。要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进上下游、左右岸、干支流生态环境保护工作；要坚持保护优先、因地制宜，积极探索退耕还林还草，推进绿色工业、绿色农业发展，逐步增强自然生态环境的自我修复、自我净化、自我保护功能；针对沿黄部分河岸生活垃圾较多、下游居民密度大等问题，抓好生活源污染管控尤其是生活垃圾清理；加强沿黄居民区、旅游区环境管理，加快配套建设和运行污水处理设施，杜绝污水直排黄河的现象。

（作者系河南省社会科学院研究员）

来源：中国社会科学网

责任编辑：晓晓