关于嵩管委管理体制改革创新的调查与建议
2006-10-01
点击量：3073
【字体：大 中 小】
提要：在嵩管委管理体制改革创新可供选择的四种方案中，把嵩管委作为郑州市政府派出机构，赋予政府职能，建立完善管理、经营、执法和服务四大体系，是最佳选择。
嵩山位居五岳之尊，具有丰富的自然资源和人文资源。1982年被国务院公布为全国首批44个国家重点风景名胜区。1986年经林业部批准建立国家森林公园，2004年2月13日被联合国教科文组织批准为首批世界地质公园，是著名的旅游观光、休闲度假、科学研究、科普教育胜地。最近，根据省委省政府关于建设文化强省的精神，我们就如何改革创新嵩山景区管理体制，更好地发挥嵩山在建设文化强省中的作用进行了集中调研。
一、体制不顺是制约嵩山风景名胜区健康发展的根本原因
嵩山风景名胜区包括少林寺景区、嵩阳书院景区、中岳庙景区、卢崖瀑布景区、三皇寨景区等八大景区。是郑州乃至全国对外开放的重要窗口，是河南省“三点一线”和郑州市“三个组团、一条轴线、一个中心”旅游发展框架的重要组成部分。先后荣获全省风景名胜区卫生达标先进单位的称号、中国风景名胜区行业工作先进单位、河南省旅游行业先进单位的称号、全省风景名胜区先进集体、第四批全国文明风景旅游示范点、中国(首选)十佳文明示范旅游景区、国家4A级景区、首批河南省文明风景旅游区等称号。从1958年至2005年间，为慕名前来嵩山参观访问的各国政要达六十多位，对嵩山悠久的历史和深厚的文化底蕴还有名冠天下的少林武术给予了很高的评价。
然而近年来，在景区的保护范围内，却出现了一些不和谐的现象，直接制约着景区的健康发展。最集中的表现是管理体制不顺。作为嵩山景区的主管机构的嵩管委有职无权，政出多门和多头管理导致景区管理混乱，不能实施统一规划，统一保护开发，统一推介宣传，资源利用率及经济效益极其低下，与嵩山丰厚的文化资源和名扬天下的少林文化极不相称。由于多头管理，有利则争，有害则推，管理出现空档，违法圈地时有发生，乱搭乱建屡禁不止，开山炸石损害严重，生态环境日益遭受破坏，在社会上造成了不良影响，致使景区资源保护和管理工作受到了严重的影响。国家建设部在2005年组织177个国家风景区综合整治中名列末位，被定为不合格。如果今年不下定决心从理顺管理体制入手进行综合整治，嵩山将极有可能被摘掉国家风景名胜区牌子。
之所以如此，根本上讲在于以下几点：一是嵩管委的功能定位、内设机构及其分工难以胜任工作需要，二是景区作为协调机构，不具备政府职能，与登封市是一种有责无权的受委托关系，处境较为尴尬。三是嵩管委名义上是协调机构，而实际上缺乏综合协调能力，导致各职能部门整体上呈现多头管理、各自为政并存的局面，相互扯皮现象时有发生。四是景区内各景点分属于不同的职能部门管理，而相关职能部门之间各自为政的现状，使嵩管委对各景点的管理鞭长莫及。五是文物、宗教、林业、旅游等相关法律与条例的规定相互打架，相关各部门依据相应法规在所属管理单位领导下各行其是，导致各部门工作难以形成合力。
二、理顺嵩山风景区管理体制的深层思考
上述问题的存在，导致嵩山风景区的管理矛盾重重。一是嵩管委“协调”的功能定位与保护景区自然、文化遗产的职责不相适应；二是目前的管理职权与景区繁重的日常管理任务不相适应；三是现有的体制构架使嵩管委难以担当开发嵩山巨大潜在价值的历史重任；四是执法权缺失与解决景区非法开采等问题形成矛盾；五是嵩管委财力匮乏与履行职责所必需的财力支持形成矛盾；六是嵩管委机构设置、人员素质现状与景区工作职责不相适应的矛盾。
因此，要解决嵩山的管理和发展问题，首先要对近年来嵩山风景区的管理和发展中存在的问题和矛盾进行深刻的反思。一是登封市决策层认识不到位，资源型产业结构无法支撑县域经济的可持续发展；二是不从根本上有效解决现存的诸多问题，必然导致景区屡遭批评并成为全国各景区中的落伍者；三是景区取得的成绩与嵩山巨大的自然和人文价值很不相称；四是景区被媒体屡屡曝光，在相当程度上损害了其知名度和美誉度；五是现存问题直接影响了景区的保护、开发与可持续发展；六是嵩山景区的体制违背景区管理的内在要求和一般规律；七是管理体制的改革与创新是解决景区现存所有问题的关键。
同时，通过对黄山、峨嵋、泰山等国内各著名风景区管理体制变迁的考察，也可以得出不少很好的对嵩管委具有深刻启示和参鉴作用的共同管理经验：一是必须职责明确，统一管理，这不仅是实现对风景区实施有效管理的前提条件，也是各地改革和理顺管理体制的直接目标和结果。二是必须赋予景区相应的政府职能，明确风景区管理机构作为一级政府的法律主体地位；三是必须使景区具有与承担职责相对应的级别，要对风景区的管理权限进行必要的界定，使其具有权威性；四是必须构建并形成一套规划科学化、治理综合化、管理统一化、工作文明化、投入专项化、培训制度化的行之有效的管理运行机制；五是必须树立可持续发展的思想，贯彻好可持续发展战略，注重可持续发展。
有鉴于此，首先要解决影响或涉及嵩山景区管理体制方面的六大问题，即要摒弃狭隘的地域观念，树立“不求所有，但求所兴”的发展意识；改变嵩管委仅仅作为“协调机构”的功能定位；矫正嵩管委基本没有政府管理职能的体制设计缺陷；下功夫治理景区主要景点分散管理、各自为政的突出问题；尽快使嵩管委摆脱职能虚置、财力结局、欲干不能、欲罢不忍的窘局；妥善处理开发和保护的关系、经济效益与社会效益和生态效益的关系。破解六大矛盾瓶颈：即处理好景区农村发展与景区保护的矛盾；景区与城区“一体”给景区管理带来矛盾；提升少林寺品牌效应与搞好“大嵩山”开发的矛盾；开发嵩山辖区丰富的矿产资源与景区生态保护的矛盾；现行行政区划范围与有效保护整个嵩山景区的矛盾。
三、改革创新嵩山景区管理体制的方案和最优选择
同时，依据《国务院关于加强文化遗产保护的通知》、《风景名胜区管理暂行条例》、《风景名胜区管理暂行条例实施办法》、《河南省建设文化强省规划纲要》、《河南省旅游发展总体规划》等有关精神，按照“科学规划，严格保护，统一管理，合理开发，永续利用”的方针，特提出嵩山风景名胜区管理体制改革与创新的基本思路如下：
方案一：政府派出机构模式。即继续保持现嵩山风景名胜区管理委员会的名称和正处级级别。在界定嵩山风景区边界的基础上，按照统一管理的要求，理顺管理体制，将涉及风景区的文物、宗教、林业、土地、环保、建设、公安、工商、票务、交通、通讯、电力等相关部门直接纳入嵩管委实施集中统一管理，据此，完善嵩管委内部机构设置，赋予嵩管委相应的政府职能，作为政府的派出机构，构建和完善管理、经营、执法和服务四大体系。具体可分为以下两种运作模式：
一是赋予嵩管委相应的政府职能，作为登封市政府的派出机构。其具体操作方法为：继续维持现有嵩山的管理范围，嵩管委设文物局、宗教局，为正科级单位，与登封市的文物局和宗教局实行合署办公，由嵩管委直接领导，业务上以嵩山风景区的文物宗教管理工作为主，同时负责全市包括嵩山景区外的所有文物和宗教管理工作；设环保局、公安分局、工商分局、票务局、土地局、林业局、交通局等正科级单位，归嵩管委直接领导，专门负责嵩山景区的相应管理工作，登封市相应部门作为协调机构在业务上予以监督和指导。嵩山风景区内部的卫生防疫、计划生育，国民教育等仍由登封市相关职能部门主管，嵩管委作为协调机构予以配合。嵩管委全面负责景区的经营保护和建设工作。
二是赋予嵩管委相应的政府职能，作为郑州市政府的派出机构。其具体操作与作为登封市的派出机构基本相似。不同的有两点：其一，嵩管委所有内设机构局为正科级，全部仅负责嵩山风景区内的相应管理事务，不涉及嵩山以外的相关管理事务。其二，区内需增设税务局、财政局、教育局和居民管理科等，建立准一级财政，实施单独的预算管理。
方案二：设立嵩山区政府模式。在登封市的基础上，分开设立嵩山区，作为由郑州市政府管辖的一级正处级政府单位。其操作方法是：根据国务院批复的嵩山风景区规划和嵩山地质公园的规划，把与整个嵩山紧密相连的区域以及依附于土地上的自然和人文景观、村镇人口等“一揽子”划归嵩山区，登封市境内与嵩山不相连的自然景观如大熊山、石淙河，人文景观如古观星台等保留给登封市，形成(登封)市(嵩山)区分治的格局。具体又可分为两种模式：
一是小嵩山模式。局限于登封市范围内，依据现有嵩山风景区现状，仅仅把登封市境内与嵩山紧密相连区域及其附属于土地上的自然人文景观和村镇人口划归嵩山区。在紧邻登封市区的非景区区域给嵩山区的行政办公和少量居民生活留下土地空间，嵩山区可依托登封市建区。考虑到景区划出对登封市财政的惯性影响，景区收入在过渡期内以一定比例与登封市分成。
二是大嵩山模式。打破区域界限，把与嵩山紧密相连的区域，包括登封市境内与嵩山紧密相连区域和周边偃师市、汝州市等与嵩山相连的区域等全部划归嵩山区。范围扩大后，嵩山区可以依照上述模式建区，也可以依托景区的一些乡镇另选址建区。考虑到景区划出对登封市财政的惯性影响，景区收入在过渡期内以一定比例与登封市分成。
方案三：撤登封市、设立副厅级嵩山旅游经济特区模式。撤销登封市，实现登封市和风景区合一，设立副厅级级别的嵩山旅游特区。现登封市政府整建制转入嵩山旅游特区，同时，根据嵩山风景区规划和嵩山地质公园规划，调整区划，在把位于周边其他市县的嵩山区域划入的前提下，主要由现登封市委政府直接承担起管理嵩山风景区的任务。登封市委书记改称嵩山旅游特区书记，现登封市市长改称特区主任，也可由郑州市长直接兼任特区主任，现登封市长为特区常务副主任；并依据对风景区管理的需要，调整机构，转变职能，由相应的职能部门全面承担起管理嵩山风景区的职能，确保嵩山管理目标的全面实现。
方案四：登封市政府全面履行景区管理职责模式。根据现在嵩管委管理职能缺位的实际情况，撤销现存的嵩管委管理机构，仅保留嵩管委的名称，与登封市合一构成“两块牌子，一套班子”的管理架构，登封市在建设局设风景管理科，全面履行嵩山景区管理职责。登封市长兼任嵩管委主任，作为嵩山风景区管理的第一责任人。根据分工，可设分管嵩山风景区事务的专职副主任一名，作为嵩山风景区管理的执行者，具体履行管理嵩山风景区的职责，全面负责嵩山风景区的日常管理事务和开发经营业务，并对主任(市长)负责。据此，登封市要转变管理职能，由作为一般县市职能向特殊旅游县市职能转变，同时，由于嵩山管理的目标与一般县市经济社会发展目标的差异，争取上级调整考评指标体系，以保证政府全面切实履行管理嵩山的责任。
以上四种方案，比较可行和有利于嵩山景区发展的是第一种方案，并且以把嵩管委作为郑州市政府派出机构，赋予政府职能，建立完善管理、经营、执法和服务四大体系，是最佳选择。
同时，为了更好地推进管理体制的改革创新，还要采取以下措施；一要提高认识，树立“不求所有，但求发展”的新观念；二要树立大嵩山理念，进行与景区保护相适应的区划调整；三要进一步修编嵩山发展规划，整合风景名胜资源；四要突出景区保护，建立适应景区发展的考评体系；五要建立相关的政策法规体系，为景区管理提供保障；六要打响“嵩山”品牌，加大对嵩山的宣传力度；七要大力培养和引进人才，为景区高效管理提供人才保障；八要切实加强领导，稳步有序推进。
(执笔人：喻新安、王建国、张富禄、郭小燕、甄杰、郭艳)
2006年8月
作者简介：喻新安为河南省社会科学院副院长、研究员；其他课题组成员均为河南省社会科学院研究人员。
嵩山位居五岳之尊，具有丰富的自然资源和人文资源。1982年被国务院公布为全国首批44个国家重点风景名胜区。1986年经林业部批准建立国家森林公园，2004年2月13日被联合国教科文组织批准为首批世界地质公园，是著名的旅游观光、休闲度假、科学研究、科普教育胜地。最近，根据省委省政府关于建设文化强省的精神，我们就如何改革创新嵩山景区管理体制，更好地发挥嵩山在建设文化强省中的作用进行了集中调研。
一、体制不顺是制约嵩山风景名胜区健康发展的根本原因
嵩山风景名胜区包括少林寺景区、嵩阳书院景区、中岳庙景区、卢崖瀑布景区、三皇寨景区等八大景区。是郑州乃至全国对外开放的重要窗口，是河南省“三点一线”和郑州市“三个组团、一条轴线、一个中心”旅游发展框架的重要组成部分。先后荣获全省风景名胜区卫生达标先进单位的称号、中国风景名胜区行业工作先进单位、河南省旅游行业先进单位的称号、全省风景名胜区先进集体、第四批全国文明风景旅游示范点、中国(首选)十佳文明示范旅游景区、国家4A级景区、首批河南省文明风景旅游区等称号。从1958年至2005年间，为慕名前来嵩山参观访问的各国政要达六十多位，对嵩山悠久的历史和深厚的文化底蕴还有名冠天下的少林武术给予了很高的评价。
然而近年来，在景区的保护范围内，却出现了一些不和谐的现象，直接制约着景区的健康发展。最集中的表现是管理体制不顺。作为嵩山景区的主管机构的嵩管委有职无权，政出多门和多头管理导致景区管理混乱，不能实施统一规划，统一保护开发，统一推介宣传，资源利用率及经济效益极其低下，与嵩山丰厚的文化资源和名扬天下的少林文化极不相称。由于多头管理，有利则争，有害则推，管理出现空档，违法圈地时有发生，乱搭乱建屡禁不止，开山炸石损害严重，生态环境日益遭受破坏，在社会上造成了不良影响，致使景区资源保护和管理工作受到了严重的影响。国家建设部在2005年组织177个国家风景区综合整治中名列末位，被定为不合格。如果今年不下定决心从理顺管理体制入手进行综合整治，嵩山将极有可能被摘掉国家风景名胜区牌子。
之所以如此，根本上讲在于以下几点：一是嵩管委的功能定位、内设机构及其分工难以胜任工作需要，二是景区作为协调机构，不具备政府职能，与登封市是一种有责无权的受委托关系，处境较为尴尬。三是嵩管委名义上是协调机构，而实际上缺乏综合协调能力，导致各职能部门整体上呈现多头管理、各自为政并存的局面，相互扯皮现象时有发生。四是景区内各景点分属于不同的职能部门管理，而相关职能部门之间各自为政的现状，使嵩管委对各景点的管理鞭长莫及。五是文物、宗教、林业、旅游等相关法律与条例的规定相互打架，相关各部门依据相应法规在所属管理单位领导下各行其是，导致各部门工作难以形成合力。
二、理顺嵩山风景区管理体制的深层思考
上述问题的存在，导致嵩山风景区的管理矛盾重重。一是嵩管委“协调”的功能定位与保护景区自然、文化遗产的职责不相适应；二是目前的管理职权与景区繁重的日常管理任务不相适应；三是现有的体制构架使嵩管委难以担当开发嵩山巨大潜在价值的历史重任；四是执法权缺失与解决景区非法开采等问题形成矛盾；五是嵩管委财力匮乏与履行职责所必需的财力支持形成矛盾；六是嵩管委机构设置、人员素质现状与景区工作职责不相适应的矛盾。
因此，要解决嵩山的管理和发展问题，首先要对近年来嵩山风景区的管理和发展中存在的问题和矛盾进行深刻的反思。一是登封市决策层认识不到位，资源型产业结构无法支撑县域经济的可持续发展；二是不从根本上有效解决现存的诸多问题，必然导致景区屡遭批评并成为全国各景区中的落伍者；三是景区取得的成绩与嵩山巨大的自然和人文价值很不相称；四是景区被媒体屡屡曝光，在相当程度上损害了其知名度和美誉度；五是现存问题直接影响了景区的保护、开发与可持续发展；六是嵩山景区的体制违背景区管理的内在要求和一般规律；七是管理体制的改革与创新是解决景区现存所有问题的关键。
同时，通过对黄山、峨嵋、泰山等国内各著名风景区管理体制变迁的考察，也可以得出不少很好的对嵩管委具有深刻启示和参鉴作用的共同管理经验：一是必须职责明确，统一管理，这不仅是实现对风景区实施有效管理的前提条件，也是各地改革和理顺管理体制的直接目标和结果。二是必须赋予景区相应的政府职能，明确风景区管理机构作为一级政府的法律主体地位；三是必须使景区具有与承担职责相对应的级别，要对风景区的管理权限进行必要的界定，使其具有权威性；四是必须构建并形成一套规划科学化、治理综合化、管理统一化、工作文明化、投入专项化、培训制度化的行之有效的管理运行机制；五是必须树立可持续发展的思想，贯彻好可持续发展战略，注重可持续发展。
有鉴于此，首先要解决影响或涉及嵩山景区管理体制方面的六大问题，即要摒弃狭隘的地域观念，树立“不求所有，但求所兴”的发展意识；改变嵩管委仅仅作为“协调机构”的功能定位；矫正嵩管委基本没有政府管理职能的体制设计缺陷；下功夫治理景区主要景点分散管理、各自为政的突出问题；尽快使嵩管委摆脱职能虚置、财力结局、欲干不能、欲罢不忍的窘局；妥善处理开发和保护的关系、经济效益与社会效益和生态效益的关系。破解六大矛盾瓶颈：即处理好景区农村发展与景区保护的矛盾；景区与城区“一体”给景区管理带来矛盾；提升少林寺品牌效应与搞好“大嵩山”开发的矛盾；开发嵩山辖区丰富的矿产资源与景区生态保护的矛盾；现行行政区划范围与有效保护整个嵩山景区的矛盾。
三、改革创新嵩山景区管理体制的方案和最优选择
同时，依据《国务院关于加强文化遗产保护的通知》、《风景名胜区管理暂行条例》、《风景名胜区管理暂行条例实施办法》、《河南省建设文化强省规划纲要》、《河南省旅游发展总体规划》等有关精神，按照“科学规划，严格保护，统一管理，合理开发，永续利用”的方针，特提出嵩山风景名胜区管理体制改革与创新的基本思路如下：
方案一：政府派出机构模式。即继续保持现嵩山风景名胜区管理委员会的名称和正处级级别。在界定嵩山风景区边界的基础上，按照统一管理的要求，理顺管理体制，将涉及风景区的文物、宗教、林业、土地、环保、建设、公安、工商、票务、交通、通讯、电力等相关部门直接纳入嵩管委实施集中统一管理，据此，完善嵩管委内部机构设置，赋予嵩管委相应的政府职能，作为政府的派出机构，构建和完善管理、经营、执法和服务四大体系。具体可分为以下两种运作模式：
一是赋予嵩管委相应的政府职能，作为登封市政府的派出机构。其具体操作方法为：继续维持现有嵩山的管理范围，嵩管委设文物局、宗教局，为正科级单位，与登封市的文物局和宗教局实行合署办公，由嵩管委直接领导，业务上以嵩山风景区的文物宗教管理工作为主，同时负责全市包括嵩山景区外的所有文物和宗教管理工作；设环保局、公安分局、工商分局、票务局、土地局、林业局、交通局等正科级单位，归嵩管委直接领导，专门负责嵩山景区的相应管理工作，登封市相应部门作为协调机构在业务上予以监督和指导。嵩山风景区内部的卫生防疫、计划生育，国民教育等仍由登封市相关职能部门主管，嵩管委作为协调机构予以配合。嵩管委全面负责景区的经营保护和建设工作。
二是赋予嵩管委相应的政府职能，作为郑州市政府的派出机构。其具体操作与作为登封市的派出机构基本相似。不同的有两点：其一，嵩管委所有内设机构局为正科级，全部仅负责嵩山风景区内的相应管理事务，不涉及嵩山以外的相关管理事务。其二，区内需增设税务局、财政局、教育局和居民管理科等，建立准一级财政，实施单独的预算管理。
方案二：设立嵩山区政府模式。在登封市的基础上，分开设立嵩山区，作为由郑州市政府管辖的一级正处级政府单位。其操作方法是：根据国务院批复的嵩山风景区规划和嵩山地质公园的规划，把与整个嵩山紧密相连的区域以及依附于土地上的自然和人文景观、村镇人口等“一揽子”划归嵩山区，登封市境内与嵩山不相连的自然景观如大熊山、石淙河，人文景观如古观星台等保留给登封市，形成(登封)市(嵩山)区分治的格局。具体又可分为两种模式：
一是小嵩山模式。局限于登封市范围内，依据现有嵩山风景区现状，仅仅把登封市境内与嵩山紧密相连区域及其附属于土地上的自然人文景观和村镇人口划归嵩山区。在紧邻登封市区的非景区区域给嵩山区的行政办公和少量居民生活留下土地空间，嵩山区可依托登封市建区。考虑到景区划出对登封市财政的惯性影响，景区收入在过渡期内以一定比例与登封市分成。
二是大嵩山模式。打破区域界限，把与嵩山紧密相连的区域，包括登封市境内与嵩山紧密相连区域和周边偃师市、汝州市等与嵩山相连的区域等全部划归嵩山区。范围扩大后，嵩山区可以依照上述模式建区，也可以依托景区的一些乡镇另选址建区。考虑到景区划出对登封市财政的惯性影响，景区收入在过渡期内以一定比例与登封市分成。
方案三：撤登封市、设立副厅级嵩山旅游经济特区模式。撤销登封市，实现登封市和风景区合一，设立副厅级级别的嵩山旅游特区。现登封市政府整建制转入嵩山旅游特区，同时，根据嵩山风景区规划和嵩山地质公园规划，调整区划，在把位于周边其他市县的嵩山区域划入的前提下，主要由现登封市委政府直接承担起管理嵩山风景区的任务。登封市委书记改称嵩山旅游特区书记，现登封市市长改称特区主任，也可由郑州市长直接兼任特区主任，现登封市长为特区常务副主任；并依据对风景区管理的需要，调整机构，转变职能，由相应的职能部门全面承担起管理嵩山风景区的职能，确保嵩山管理目标的全面实现。
方案四：登封市政府全面履行景区管理职责模式。根据现在嵩管委管理职能缺位的实际情况，撤销现存的嵩管委管理机构，仅保留嵩管委的名称，与登封市合一构成“两块牌子，一套班子”的管理架构，登封市在建设局设风景管理科，全面履行嵩山景区管理职责。登封市长兼任嵩管委主任，作为嵩山风景区管理的第一责任人。根据分工，可设分管嵩山风景区事务的专职副主任一名，作为嵩山风景区管理的执行者，具体履行管理嵩山风景区的职责，全面负责嵩山风景区的日常管理事务和开发经营业务，并对主任(市长)负责。据此，登封市要转变管理职能，由作为一般县市职能向特殊旅游县市职能转变，同时，由于嵩山管理的目标与一般县市经济社会发展目标的差异，争取上级调整考评指标体系，以保证政府全面切实履行管理嵩山的责任。
以上四种方案，比较可行和有利于嵩山景区发展的是第一种方案，并且以把嵩管委作为郑州市政府派出机构，赋予政府职能，建立完善管理、经营、执法和服务四大体系，是最佳选择。
同时，为了更好地推进管理体制的改革创新，还要采取以下措施；一要提高认识，树立“不求所有，但求发展”的新观念；二要树立大嵩山理念，进行与景区保护相适应的区划调整；三要进一步修编嵩山发展规划，整合风景名胜资源；四要突出景区保护，建立适应景区发展的考评体系；五要建立相关的政策法规体系，为景区管理提供保障；六要打响“嵩山”品牌，加大对嵩山的宣传力度；七要大力培养和引进人才，为景区高效管理提供人才保障；八要切实加强领导，稳步有序推进。
(执笔人：喻新安、王建国、张富禄、郭小燕、甄杰、郭艳)
2006年8月
作者简介：喻新安为河南省社会科学院副院长、研究员；其他课题组成员均为河南省社会科学院研究人员。
