期权腐败及其治理对策
2006-11-01
来源：《中州学刊》杂志社
点击量：2808
【字体：大 中 小】
关键词：期权腐败；特征分析；治理对策
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1003—0751(2006)05—0010—05
近年来，期权腐败现象在一些地方呈现出蔓延态势。作为腐败的新变种和衍生物，期权腐败更具遮蔽性和欺骗性，其危害性也更烈。深刻分析期权腐败的成因，认真研究其特点，准确把握其规律，悉心探索预防和治理的对策与措施，是新形势下反腐败斗争提出的迫切要求。
一、期权腐败及其成因
所谓“期权腐败”，是一种类似于期货投资的套期式腐败行为。其表现通常是，职务犯罪嫌疑人与商业性经营主体之间达成某种权钱交易的“期权契约”。根据这种“契约”，职务犯罪嫌疑人在位时利用其手中掌握的权力，为商业性经营主体谋取非法利益，但并不要求受益人即时给予回报，而是让对方在未来的某个适当时候给予其形式不同的巨额回报。这个“未来的某个适当时候”，一般是指职务犯罪嫌疑人离开一定职位(退休、退职、离职)以后。以相关个案为例：浙东南某县级市的房管办负责人在位时，通过各种关系精心策划，将市区黄金地段大片地块出让给某民营企业。该企业老板借此开发的小商品市场建成后，日进斗金，成了亿元户。房管办负责人退休后，该企业老板把他聘为该公司干部，年薪30万，并享有高级住房一套，以及每年几万元的请客送礼签批权。①这是一起典型的期权腐败行为。
近年来这种腐败现象呈滋长蔓延之势，是有着深刻的社会历史背景的。
近年来，随着反腐败力度的不断加大，一些腐败分子逐渐感到了在权力寻租中前所未有的压力和风险。他们既不甘心放弃权力寻租，又担心在权力寻租中东窗事发，于是便绞尽脑汁不断研究和“创新”以权谋私、权钱交易的策略与手法，力图探寻更加隐秘、能够有效规避风险的腐败方式。一些腐败分子不敢再明目张胆地以现权套现利，转而采取在任时将手中的权力作为一种无形资产进行“资本投资”，待离职以后再套现“投资收益”的方式和策略。这表明，期权腐败是权钱交易空间日趋狭小而出现的新变种。
从权力寻租和扩张的一般规律看，通常具有空间和时间两个维度。在现代法治社会，任何公权力都有其法定的行使边界。缺失行使边界，必然造成权力滥用，而权力自身又都具有突破这种行使边界以期扩张和寻租的天然禀性。权力超越法定边界的扩张和寻租，即为权力在空间上的寻租和扩张。权力的扩张和寻租通常会产生两大后果：一是损害公众利益，二是谋得个人私利。这两种后果既可同时发生，亦可异时发生。寻租和扩张后果发生时序上的这种延展性，即是权力在时间上的寻租和扩张。期权腐败即属权力在时间维度上的寻租和扩张。这种寻租和扩张模式具有相当的遮蔽性和欺骗性。行为人利用寻租和扩张后果发生时序的延展性，故意使损害公众利益的后果发生在前，谋得个人私利后果发生在后，打一个时间差，模糊两种后果发生之间的关联性，借以障人耳目、瞒天过海，达到规避风险、逃避打击的目的。
“寻租”利益回报的高兑付率和高安全性，是期权腐败形式受到愈来愈多的腐败分子青睐的重要诱因。虽然，职务犯罪嫌疑人在为不法商人谋得巨大利益后辞去官职，亦有回报得不到兑付之虞(如果得不到兑付，职务犯罪嫌疑人也无可奈何)，但从现实情况看，这种风险很小，一般都能依约兑付。期权腐败不仅兑付率较高，同时又经过了多种多样的遮蔽，因而安全系数也比较高，大大降低了东窗事发的几率。
期权腐败现象之所以得以发生和蔓延，同现行经济、政治、法律的体制和制度性弊端密切关联。这些弊端主要表现在以下几个方面。
其一，政府职能尚未得到根本转变，行政权力对微观经济活动特别是投融资活动的干预依然过多。政府干预经济活动能够在一定程度上弥补市场的缺陷，但对微观经济活动特别是投融资活动的干预过多，为腐败分子利用行政权力从事寻租活动提供了机会和空间。
其二，领导与决策体制改革还不到位，权力过分集中问题尚未得到根本解决。在不少地方和单位，对重要建设项目的安排和大额度资金的使用，决策权仍集中在少数人特别是“一把手”手里，大到城市规划、土地批租，小到合同的签订与合同的履行，往往是“一把手”说了算。这种情况，很难对权力运行进行有效制约和监督，从而为腐败分子搞“暗箱操作”、权力寻租创造了条件。
其三，权力运行机制还有待进一步完善，对权力运行的监督制约亟待加强。权力配置不够科学，程序不够严密；权力运行不够规范，过程不够透明；监督制约机制不够健全，对权力运行的约束相当乏力，等等，所有这些都为权力寻租留下了制度和机制上的漏洞与缝隙。
其四，法律制度不够完善,尚存在相当大的法律真空。由于期权腐败是权力扩张和寻租的新变种，且具有很大的遮蔽性，因而我们目前对其还缺乏足够的法理学方面的认识，暂时还很难制定出相应的具体适用的法律规范，尚未将其纳入法律调整的对象范围。
二、期权腐败特点分析
期权腐败区别于其他腐败的一个最显著标志，在于其权钱交易是现权与期利之间的一种交易。职务犯罪人不是像有些贪官那样一手办事、一手要钱，而是着眼长远，先投入后求回报，离职前利用职务上的便利为不法商人谋取利益，当时并不要求即时得到回报，而是在事隔相当长时间甚至多年待其离职后，才以各种貌似合法的方式加以兑现。这是其本质特征。由这一本质特征所决定，期权腐败具有以下一些具体特点。
一是具有较强的预谋性。作为一种智能化程度较高的职务犯罪实施者，行为人一般都具有较高的智商，并对与其职务相关的专业知识和法律法规相当熟知，反侦查能力比较强。为规避风险，在实施职务犯罪以前，通常都进行了精心、周密的谋划，在心理上和作案条件上做了充分准备，而且其预谋多是围绕反侦查这一核心展开的，意在逃避法律的追究。有的甚至不惜出重金，请“高人”指点。
二是具有较强的纠合性。犯罪嫌疑人一般数量较少，通常只有职务犯罪者和不法商人两个自然人构成。双方一般是战友、同学、老乡关系，是彼此之间最信得过、靠得住的“铁哥们”，情感深厚、彼此耦合、过往甚密、便于沟通，容易臭味相投、沆瀣一气，易于在主观上形成共同的犯罪故意，在犯罪目的、动机和手段上达成共识，结成紧密的利益共同体，订立宁死不招的攻守同盟，且在实施犯罪过程中彼此角色配合默契。即便是一方东窗事发、身陷囹圄，也自恃彼此之间的这种过硬关系，负隅顽抗。
三是具有较强的时差性。与以往那种赤裸裸的权钱交易行为相比，期权腐败中的权钱交易并不是简单的即时兑现式的投桃报李，而是采取了十分隐秘的手法。经过周密的设计和策划，职务犯罪者和不法商人故意将权钱交易的实施过程拖长，使职务犯罪者谋得个人私利后果的发生，大大滞后于损害公众利益后果的发生，以模糊二者之间的因果关系。从时间跨度上看，两种后果发生的时间差通常达几年甚至十几年之久。
四是具有较强的异域性。期权腐败中的权钱交易双方，虽是好朋挚友，但并不一定处在同一地域。市场经济语境下，资本的跨地域、跨行业、跨国境流动十分频繁。权钱交易双方充分利用这样的机会，彼此勾结，共同犯罪。有的职务犯罪者甚至以境外的不法商人为合作对象，在国内为对方牟取非法利益，在境外得到回报。有的职务犯罪嫌疑人以前曾在国有控股公司任过职，后来又担任党政领导职务。在国有控股公司任职时，与民营企业老板达成期权交易协议，离职后被依约聘任到民营企业任职，直至此时，其所得回报才得以兑付。同时，不法商人反哺职务犯罪嫌疑人的回报也形式多样，花样翻新，通常以各种看似“合情、合理、合法”的形式兑现。
期权腐败的上述特征和特点，使其具有较大的遮蔽性，所以学界有些专家把这种腐败称作“遮蔽型腐败”。这种腐败方式的最大功效，就是能将通过权钱交易得到的黑钱洗白，以降低权钱交易的风险，提高职务犯罪的安全系数。因此，有些专家又称之为“洗钱式腐败”。期权腐败的遮蔽性，无疑增大了甄别和查处此类职务犯罪的难度。首先是此类职务犯罪的时间跨度相当大，职务犯罪嫌疑人有足够的时间密谋串供，毁灭证据。证据缺失，证人难找，使得侦查机关难以查证，公诉机关难以举证。如江苏省建设系统的一个官员，在位期间为一家房地产公司牟取了很多利益。退休之后，该公司以各种名义给予了这名官员很多好处。事情被发现之后，一审法院判决他有罪。这名官员不服，觉得自己在位时没有获得任何好处，不属犯罪，因而提起上诉。二审法院经过审理，判决他无罪，从而使他逍遥法外。②其次是在犯罪构成要件上难界定。职务犯罪嫌疑人早已离职，很难从法律上将其定性为职务犯罪；职务犯罪嫌疑人离职后从事合法的商业经营，很难从法律上将其定性为期权腐败行为。最后是具体犯罪事实更难界定。譬如有些职务犯罪嫌疑人离职后，本人并不直接在受益企业任职，而是由其亲属代之任职。再如，受益企业为职务犯罪嫌疑人提供的豪华住宅、高级轿车虽由其长期使用，但产权却并未归于其名下。
期权腐败的遮蔽性强，因而其社会危害性也较大。由于职务犯罪嫌疑人认定这种腐败行为安全系数大，因而往往尽可能地把手中权力的运用空间发挥到极致，为不法商人谋取尽可能大的利益，以便将自己手中的权力转化为尽可能大的资本，为自己争得尽可能大的期权收益。此类职务犯罪以国家的经济权益为其主要侵害客体，往往会造成巨额的国有资产流失，严重损害社会公共利益。1994年5月，时任广东省高级人民法院院长、省政法委副书记的麦崇楷利用职务便利，鼎力为其澳门商人简祖扬摆平一起毁约官司，在为简祖扬避免巨额经济赔偿的同时，给与之合作的天河办事处造成1000万元的经济损失。几年后，在麦崇楷即将退休时，简祖扬单方面出资2000万元建造“成丰大厦”，将麦的儿子列为合伙人。1997年，简祖扬因涉嫌诈骗被公安机关拘传，麦崇楷又利用职务便利将简弄出。此举让“成丰大厦”的全部产权归在其儿子的名下。③有人惊呼：“权力期权”已成为当今最大且最具升值潜能的“期货”!④不仅如此，它还在一定程度上扰乱正常的社会经济秩序，破坏社会分配领域的公平与公正，进而导致社会心理的结构性失衡。在目前我国社会处在矛盾凸显期的情势下，其社会危害性不可低估。
三、防治期权腐败的对策
期权腐败这一腐败新变种的发生和蔓延，已经引起社会各界的忧虑和关切。要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的战略方针，积极探索从体制、机制、制度上预防和惩治期权腐败的有效途径，努力从源头上不断铲除期权腐败滋生蔓延的土壤。
一是悉心研究和探讨期权腐败的特点和规律，为从源头上防治期权腐败奠定思想认识基础。当前，我们对期权腐败的特点和规律还知之不多，认识不深。这是目前惩治和预防期权腐败还相当乏力的一个重要原因。要进一步深化对期权腐败现象的研究，科学界定这一职务犯罪的构成要件，深刻揭示和准确把握其基本特征，为加强反腐防腐立法、惩治期权腐败犯罪，提供科学的量刑依据和标准。同时，还要动态剖析期权腐败现象发生蔓延的条件和环境、过程与环节，找出相关体制、机制、制度和管理上存在的漏洞与薄弱环节，不断增强反腐败工作的预见性、针对性和有效性。
二是进一步加强反腐倡廉教育，切实筑牢抵御期权腐败的思想道德防线。那些堕落为期权腐败分子的党员领导干部，往往是从思想道德防线失守开始的。防治期权腐败，基础在于加强思想道德建设。要以各级领导干部为重点，以树立马克思主义的世界观、人生观、价值观，正确的权力观、地位观、利益观，科学的发展观和政绩观以及社会主义荣辱观为根本，以艰苦奋斗、廉洁奉公为主题，以更好地做到立党为公、执政为民为目标，进一步加强反腐倡廉教育。要坚持和完善反腐倡廉“大宣教”的工作格局，把思想道德教育和纪律教育贯穿于工作的各个环节，把教育、制度规范和严格管理有机结合，发挥整体效能，形成合力。充分利用现代教育手段，开展正面宣传和警示教育，弘扬正气，激浊扬清，以案明纪，警钟长鸣。切实加强廉政文化建设，积极营造良好的党风廉政建设和反腐败工作的社会环境、舆论环境和人文环境，进一步增强各级领导干部廉洁自律、廉洁从政意识，筑牢拒腐防变思想道德防线。
三是继续深化改革，通过体制和机制创新逐步铲除腐败现象产生的土壤和条件。期权腐败之所以在一些领域、环节和部位得以滋生和蔓延，是同这些领域、环节和部位存在着的体制和机制上的缺陷和弊端分不开的。防治期权腐败，关键在推进体制和机制创新。要着重抓住那些容易产生期权腐败的重点领域、环节和部位，加快推进行政审批制度、财政管理体制、投融资体制改革和干部人事制度改革。当前，要重点推进建设工程招投标、经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购等管理体制和机制创新。要引入市场竞争机制，建立统一开放的招投标中心，对经营性土地使用权出让、建设工程发包、企业产权交易和政府采购实行公开招投标或拍卖，规范各类招投标、交易、采购中心的运行机制与管理监督制度，切实做到与政府主管部门机构、职能、人员、财务“四分开”，割断领导干部利用职权干预和插手这些经济活动以从中进行“期货交易”的可能。要加快行政管理体制改革，推进政府职能转变，着力建设有限政府、法治政府、责任政府和服务政府，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，严格禁止领导干部插手微观经济活动，防范权力进入市场。应建立重大建设项目和投融资活动终身责任追究制，不管职务犯罪嫌疑人离职多少年，都要依法追究其法律责任。
四是进一步加强制度建设，为预防期权腐败提供可靠的制度屏障。反腐倡廉，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。防治期权腐败，关键在加强制度建设。要适应新形势新任务的要求，切实加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，着力提高制度的科学性、系统性、权威性，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人。要对权力进行适度的分解，坚决改变一个人说了算的金字塔权力结构，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的矩阵型亦即网状权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，以便有效地防止权力失控、决策失误、行为失范。全面贯彻落实党风廉政建设责任制，进一步完善报告制度、谈话制度、述职述廉制度、评议制度、考核制度和责任追究等制度，坚持和完善“三重一大”集体决策制度、领导干部经济责任审计制度，健全信访举报管理制度，深化和完善政务公开制度；建立健全内部控制制度。加快廉政立法进程，进一步完善相关的法律规范。抓紧研究制定反期权腐败的专门法律条款，修订和完善刑法、刑事诉讼法等相关法律制度。
五是进一步加强对领导干部行使权力的全方位、全过程监督，最大限度地减少“期权腐败”发生的可能。期权腐败的本质是权力的失控、失范和滥用。历史和现实都表明，失去制约和监督的权力必然导致腐败。防治期权腐败，重在加强对权力运行的制约和监督。把权力运行置于严密的制约、监督之下，权钱交易就失去了条件，无论是“即时交易”还是“期权交易”均难以进行。要增强监督意识。权力具有潜在的扩张性、诱惑性和腐蚀性，只有切实加强对权力运行的制约和监督，才能有效遏制期权腐败的滋生和蔓延。要突出监督重点，着重加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对重点环节和重点部位权力行使的监督。尤其要加强对财政资金运行的监督，依法规范财政资金分配行为；加强对国有资产和金融的监管，健全对国有资本投资决策和项目法人的约束机制，实行重大投资项目论证制和重大投资决策失误追究制。要拓宽监督渠道，充分发挥各监督主体的积极作用，使各种监督形式有机结合、各方面监督力量有效配合。切实加强党内监督，支持和保证人大、政协、司法和政府专门机关的监督。尤其要切实加强社会监督，依法保障公民的知情权、参与权、选择权、监督权和检举权、控告权、申诉权，认真受理人民群众举报反映的问题。
六是依法规制行政自由裁量权，最大限度地压缩期权腐败的滋生空间。滥用行政自由裁量权，是权力扩张和寻租、期权腐败滋生的温床。自由裁量权是指国家主体在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力，其实质是行政主体在法定的范围和幅度内，对具体的行政行为以及行为的范围、方式、种类、幅度、时限等拥有自行选择权和决定权。赋予行政主体这样的权力，便于行政主体在复杂多变的问题面前审时度势、权衡轻重、灵活机动地作出决断，履行职责，以避免错过处置问题的最佳时机，确保行政效率和行政效能。但正由于行政自由裁量权具有选择性和较强的任意性，行政主体可在法定范围内相对自由地作出决断和处置的特点，也容易导致行政主体滥用该权。在依法治国的时代背景下，慑于法治的威严，一些腐败分子在滥用权力的方式选择上慎之又慎，往往要为其披上“合法合规”的外衣。于是，滥用行政自由裁量权便成为他们搞期权腐败的首选。防治期权腐败，必须依法规制行政自由裁量权。要进一步完善行政立法，从源头上加强对行政自由裁量权的控制。应根据法的目的，对自由裁量权行使的条件、运用的范围、裁量的幅度、事实要件的确定标准等作出准确、明晰的规定，以尽可能地压缩自由裁量的弹性空间。要进一步完善程序立法，强化对自由裁量权的程序控制。行政程序是公正与效率的平衡机制。应通过制定实施细则，以严密的行政程序来规范自由裁量行为。要进一步强化对行政自由裁量的监督，建立自由裁量公示制度，使自由裁量权的行使在“阳光”下运行；建立自由裁量登记报告备案制度，使自由裁量权的行使有案可稽；建立自由裁量质询制度，使自由裁量权行使中的违规行为得以及时发现与纠正。
七是进一步规范和完善领导干部辞职制度，切实加强对领导干部辞职后从事经营活动的跟踪监督。辞职从事经营活动，是权力滥用受益者向原权力行使人兑付期权收益的重要形式和关键阶段。防治期权腐败，还需在期权收益套现这一重要环节进行跟踪追击。要进一步规范领导干部辞去公职的条件，健全和完善领导干部辞去公职的审核、批准程序，健全和完善领导干部辞去公职经济责任审计制，建立健全领导干部辞职以后遵守有关从业规定的承诺制。依法对领导干部离开公职后从事经营活动作出更加严格的限制，明确规定不得从业任职的区域、单位和业务范围以及禁入的期限，进一步明确违反离职从业限制者所应承担的法律责任以及对其所采取的强制性制裁措施。
①柴骥程、张建平：《警惕权力腐败的期权化》，《国际金融报》2004年3月10日。②陶建群：《隐蔽性大难查处，期权腐败成贪官逍遥法外护身符》，《人民论坛》2006年第10期。③张丽锦、郭媛丹：《麦崇楷受贿案存在期权腐败，查处最大难点在取证》，《法制晚报》2004年12月13日。④高福生：《用制度阻击“期权腐败”》，《法制日报》2005年12月1日。
作者简介：阎德民，河南省社会科学院科学社会主义研究所研究员
