新农村建设中规范政府行为的若干问题--2007年院学术年会集锦之四
2008-03-05
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胡锦涛总书记所作的十七大报告，在进一步强调“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”的同时，又特别点明要“发挥亿万农民建设新农村的主体作用”。笔者认为这绝非“空穴来风”，其用意在于：一是给新农村建设“主体之争”一个明确答案，二是提醒各级政府尤其是县级以下地方政府在新农村建设进程中要摆正自己的位置。通过调查我们也发现，目前少数地方政府行为仍然存在许多不规范的地方，还远远没有达到规范化的程度。笔者愿就此问题谈一些粗浅的看法，仅供各位领导和有关部门参考。
一、新农村建设进程中政府行为是否规范的评判标准
《现代汉语词典》对“规范”一词的解释，是“约定俗成或明文规定的标准”。笔者认为在新农村建设进程中地方政府行为只要做到了如下要求，就算达到了比较规范的程度。
(一)“三有”。一是有民。即政府所有行为都是有心给“三农”办实事、办好事，想农民之所想；都是对“三农”积极有利的，帮农民之所求；都是言而有信的，办农民之所需。二是有为。即政府所有行为都紧密结合了当地实际，做到了心中有底；都能切切实实地解决当地现实问题，做到了部署有理；都是统筹安排和精心策划的，做到了有机统一。三是有成。即政府所有行为都是有益而无害的，能够产生“利好”影响；都是有效而无忧的，能够快速推进新农村建设进程中的各项工作；都是有力而无妨的，能够取得令人满意的成效。
(二)“三合”。一是合情。即政府所有行为都必须合民情，紧贴老百姓的心声；都必须顺民意，以广大农民的意愿为出发点；都必须满民心，让广大农民群众心悦诚服地跟着政府心情舒畅地建设自己美好的家园。二是。合理。即政府所有行为都必须因地制宜，不好高骛远；都必须分类指导，根据不同的情势采用不同的方略和步骤；都必须循序渐进，绝对不能想着在很短的时间内就能建成新农村。三是合法。即政府所有行为都必须依法，并自觉垂范做遵纪守法的模范；都必须守法，绝对不能凌驾于法律之上；都必须效法，在出台任何政策措施以前都要考虑政府将要实施的行为是否与已有法规相符。
(三)“三得”。一是得体。即政府所有行为的实施都必须方法得当，为农于顺达；都必须不折不扣，利农于实践；都必须争取最大的绩效，惠农于最优。二是“得宜”。即政府所有行为都必须是可靠的，让新农村建设步伐坚实；都必须是可望的，让新农村建设充满生机和活力；都必须是可行的，让新农村建设顺利进行。三是“得当”。即政府所有行为都必须适时，既不能太超前也不能太滞后；都必须适用，不搞任何“花架子”；都必须适度，千万不能让广大农民有逆反心理。
二、当前个别地方政府行为不规范的具体表现
通过调查我们发现，当前少数地方新农村建设进程中的政府行为存在着不同程度的欠规范现象。
(一)“四浮”。一是“急”。即有些地方政府对建成新农村的心情很急切，急急忙忙甚至急不可待地采取了一些急功近利的政策措施，结果想急于求成却劳而无功。二是“偏”。即有些地方政府为早日建成新农村不惜采取一些偏激的政策措施，制定的目标偏高，或导致了一定的行为偏差，结果偏离了正确方向。三是“虚”。即有些地方政府为贪图虚名，满足自身的虚荣心，竟然采取了一些虚夸或虚报的不妥做法，结果是虚张声势地“雷大雨点小”。四是“冒”。即有些政府为了在新农村建设中赶快“冒尖”，采取了急躁冒进的轻率做法，不惜冒险，结果是冒充先进。
(二)“三位”。一是缺位。即本该由政府管理、协调、服务的事情政府没有办，或者办得不够得力，乃至以放权为借口不管不问，当甩手政府。二是越位。即政府干了不少不需要政府干的事，管了相当一部分不该管的、也管不了或管不好的事。三是错位。即本该由政府干的事，政府也干了，但由于干的“路子”、“路数” 不对，而导致了不理想的结果。
(三)“三失”。一是失范。即规范不得力、不存在或者彼此相互矛盾，以及人们对现存的规范缺乏广泛的认同，从而使规范丧失了控制人们行为的权威和效力。二是失调。即主次关系颠倒，丧失了应有的合理结构。三是失衡。即失去了应有的平衡状态，产生了许多经济和社会问题
三、造成政府行为不规范的主要原因
笔者认为，虽然造成政府行为不规范的原因既有主观原因，也有客观原因，可以说是多方面的。
(一)政绩和利益的驱动。许多地方政府的主要领导为了在较短的时间内取得更大的政绩，并以此作为其晋升的阶梯，满脑子都是要走在他人前列，甚至不顾当地的自然条件、经济状况和广大农民群众的意愿，异想天开地向前赶超，很少考虑政府自身的行为是否规范、老百姓能否心甘情愿地跟从，以及实施后会不会有副作用。
(二)传统计划经济管理模式的惯性。习惯于把广大农民作为听命于己的草民，习惯于通过发号施令和行政审批等行政手段管理农民，习惯于对广大群众指手画脚，所体现的是一种自上而下的行政主导意志。仍然像以前“行政主宰一切”那样行事，无论干什么只认“政府说了算”这个死理，把市场机制和人民群众的想法置于脑后，根本不愿意 “检点”自身行为。
(三)法规约束的欠缺。到目前为止，我国虽然已经出台并实施有《行政许可法》、《行政诉讼法》等相关法规可参照执行，但所有这些法律法规均显得有些牵强，既不系统也不具体，更缺乏可操作性。也正是如此，有的地方政府在实施自身行为时就常常考虑不到还有相关法规的约束，甚至“出事”后还埋怨没有专门的法律法规做参照。
(四)政绩考核制度的缺憾。我们长期以来对干部的考核任用机制是“唯GDP论”，在官员那里存在着一个“GDP指挥棒”，即只看中GDP的增长即经济发展，而忽视社会、环境、生态等其他方面的考察，从而也会给地方政府以误导。对于一些荒唐且导致严重不良后果的政府非规范行为，常常是用“好心办坏事”来搪塞，大事化小、小事化了，根本难以起到鞭策、惩戒作用。
四、新农村建设进程中政府行为的规范取向
总起来讲，新农村建设进程中的地方政府行为如果存在不规范的情况，就应该尽快改正过来——“缺位”的要补上去，“越位”的要退下来，“错位”的要改过来，自觉地、主动地、积极地进行“转轨变型”——从公共服务的“缺少干预(缺位)”转向“加强干预(到位)”，从“过度干预(越位)”转向“适度干预(定位)”，从“错误干预(错位)”转向“正确干预(正位)”。更具体一些讲，规范化的地方政府行为应该力争做到如下的“六应六防范”：
(一)应自觉地变“领导”为“引导”，防范“弄权化”地争当“主角”。在新农村建设过程中，各级政府虽然处于主导地位，但也应该认清自身应处的位置，并进行明确的职责界定，自觉地变“领导”为“引导”。
(二)应正确地了解“求新”之道，防范极端化地“推陈出新”。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该引导广大农民走出具有地方特色的创新发展之路，但并不要求什么都应该是“全新”的，也不能将“求新”作为“必有之义”，更不能立即开始“拆旧换新”。
(三)应扎实地摸清“底牌”，防范贪图化地好大喜功。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该谋求“大发展”，但也应该建立在对可用的建设资源了如指掌，对规划周期内可以达到的预期建设目标心知肚明的基础之上，力促可用建设资源和预期建设目标的有效对接。
(四)应精心地搞好科学规划，防范盲目化地“闭门造车”。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该大有作为，但也应该将坚持科学规划作为基本原则，在科学规划先行前提下有的放矢地推进新农村建设，才会无后顾之忧。
(五)应积极地做好扶持和服务工作，防范冲动化地越俎代疱。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该搞好宣传发动等工作，但也应该将加大扶持作为搞好新农村建设的得力保障，将强化服务作为搞好新农村建设的具体要求，自觉地、积极地、主动地做好这些“份内之事”。
(六)应坚持地追求脚踏实地，防范过激化地急于求成。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该追求比学赶超，但也应该将实事求是精神贯穿于规划和建设的全过程，将从实际出发作为最根本的原则，将拿准切入点作为最根本的抓手，将珍惜国力民力作为最根本的前提，将赢得百姓口碑作为最根本的约束。
五、推进地方政府行为规范化的有效措施
除了积极抓好“有一个好的带头人、有一个好的领导班子、有一个好的发展思路、有一个好的创业氛围、有一套好的扶持政策”等“五个一”工程之外，还应采取如下几个关键性措施：
(一)促成管理理念的嬗变。在后农业税时代，各级政府干部尤其是基层政府干部的理念必须确立以市场为取向的价值理念、以创新促发展的改革思维和以公平求效率的行为准则，及时地向以民为本、公开透明、诚实信用、权责一致的方向“转轨变型”：从“重权”变为“重责”；从“增财”变为“增收”；从“管民”变为“助民”；从“虚拟”变为“真实”。
(二)严格政策措施的约束。除了按照2006年中央一号文件明确提出的“五要五不要”具体要求经常“敲敲警钟”以外，还可以再出台一些配套的约束性措施，以保障各级政府因地制宜地引领广大人民群众建设社会主义新农村。比如说，要努力促成各级政府尽快树立包括从管制到服务、从权力行政到服务行政、从政府本位到公民本位等在内的服务行政理念，由全能行政转向有限行政，由管制行政转向服务行政，由权力行政转向民主行政，由人治行政转向法治行政，由经验行政转向科学行政，由免责行政转向责任行政。
(三)凸显法规规范的威力。国家还十分有必要专门制订《新农村建设法》，省里也可尝试着制订《河南省新农村建设条例》。在专门法律法规中，明确界定各级政府在新农村建设中的基本职能及其具有的权力、责任和义务，做到有法可依、执法必严、违法必究，使行政行为本身也要接受法律监督和法律制约，避免地方政府出现“上有政策，下有对策”的行为发生。
(四)讲求问责奖惩的严明。要通过建立一套包括物质文明、精神文明、生态文明和政治文明的科学考核体系，使各级干部的考核尽可能地做到科学、公正、严明。同时，必须旗帜鲜明地落实相关的奖惩制度，一方面使那些实施了规范行为、并已取得明显成效的政府得到大张旗鼓的表彰，另一方面使那些没有实施规范行为，导致广大农民怨声载道的政府得到严厉的惩戒。
(作者：农村发展研究所副所长、研究员)
一、新农村建设进程中政府行为是否规范的评判标准
《现代汉语词典》对“规范”一词的解释，是“约定俗成或明文规定的标准”。笔者认为在新农村建设进程中地方政府行为只要做到了如下要求，就算达到了比较规范的程度。
(一)“三有”。一是有民。即政府所有行为都是有心给“三农”办实事、办好事，想农民之所想；都是对“三农”积极有利的，帮农民之所求；都是言而有信的，办农民之所需。二是有为。即政府所有行为都紧密结合了当地实际，做到了心中有底；都能切切实实地解决当地现实问题，做到了部署有理；都是统筹安排和精心策划的，做到了有机统一。三是有成。即政府所有行为都是有益而无害的，能够产生“利好”影响；都是有效而无忧的，能够快速推进新农村建设进程中的各项工作；都是有力而无妨的，能够取得令人满意的成效。
(二)“三合”。一是合情。即政府所有行为都必须合民情，紧贴老百姓的心声；都必须顺民意，以广大农民的意愿为出发点；都必须满民心，让广大农民群众心悦诚服地跟着政府心情舒畅地建设自己美好的家园。二是。合理。即政府所有行为都必须因地制宜，不好高骛远；都必须分类指导，根据不同的情势采用不同的方略和步骤；都必须循序渐进，绝对不能想着在很短的时间内就能建成新农村。三是合法。即政府所有行为都必须依法，并自觉垂范做遵纪守法的模范；都必须守法，绝对不能凌驾于法律之上；都必须效法，在出台任何政策措施以前都要考虑政府将要实施的行为是否与已有法规相符。
(三)“三得”。一是得体。即政府所有行为的实施都必须方法得当，为农于顺达；都必须不折不扣，利农于实践；都必须争取最大的绩效，惠农于最优。二是“得宜”。即政府所有行为都必须是可靠的，让新农村建设步伐坚实；都必须是可望的，让新农村建设充满生机和活力；都必须是可行的，让新农村建设顺利进行。三是“得当”。即政府所有行为都必须适时，既不能太超前也不能太滞后；都必须适用，不搞任何“花架子”；都必须适度，千万不能让广大农民有逆反心理。
二、当前个别地方政府行为不规范的具体表现
通过调查我们发现，当前少数地方新农村建设进程中的政府行为存在着不同程度的欠规范现象。
(一)“四浮”。一是“急”。即有些地方政府对建成新农村的心情很急切，急急忙忙甚至急不可待地采取了一些急功近利的政策措施，结果想急于求成却劳而无功。二是“偏”。即有些地方政府为早日建成新农村不惜采取一些偏激的政策措施，制定的目标偏高，或导致了一定的行为偏差，结果偏离了正确方向。三是“虚”。即有些地方政府为贪图虚名，满足自身的虚荣心，竟然采取了一些虚夸或虚报的不妥做法，结果是虚张声势地“雷大雨点小”。四是“冒”。即有些政府为了在新农村建设中赶快“冒尖”，采取了急躁冒进的轻率做法，不惜冒险，结果是冒充先进。
(二)“三位”。一是缺位。即本该由政府管理、协调、服务的事情政府没有办，或者办得不够得力，乃至以放权为借口不管不问，当甩手政府。二是越位。即政府干了不少不需要政府干的事，管了相当一部分不该管的、也管不了或管不好的事。三是错位。即本该由政府干的事，政府也干了，但由于干的“路子”、“路数” 不对，而导致了不理想的结果。
(三)“三失”。一是失范。即规范不得力、不存在或者彼此相互矛盾，以及人们对现存的规范缺乏广泛的认同，从而使规范丧失了控制人们行为的权威和效力。二是失调。即主次关系颠倒，丧失了应有的合理结构。三是失衡。即失去了应有的平衡状态，产生了许多经济和社会问题
三、造成政府行为不规范的主要原因
笔者认为，虽然造成政府行为不规范的原因既有主观原因，也有客观原因，可以说是多方面的。
(一)政绩和利益的驱动。许多地方政府的主要领导为了在较短的时间内取得更大的政绩，并以此作为其晋升的阶梯，满脑子都是要走在他人前列，甚至不顾当地的自然条件、经济状况和广大农民群众的意愿，异想天开地向前赶超，很少考虑政府自身的行为是否规范、老百姓能否心甘情愿地跟从，以及实施后会不会有副作用。
(二)传统计划经济管理模式的惯性。习惯于把广大农民作为听命于己的草民，习惯于通过发号施令和行政审批等行政手段管理农民，习惯于对广大群众指手画脚，所体现的是一种自上而下的行政主导意志。仍然像以前“行政主宰一切”那样行事，无论干什么只认“政府说了算”这个死理，把市场机制和人民群众的想法置于脑后，根本不愿意 “检点”自身行为。
(三)法规约束的欠缺。到目前为止，我国虽然已经出台并实施有《行政许可法》、《行政诉讼法》等相关法规可参照执行，但所有这些法律法规均显得有些牵强，既不系统也不具体，更缺乏可操作性。也正是如此，有的地方政府在实施自身行为时就常常考虑不到还有相关法规的约束，甚至“出事”后还埋怨没有专门的法律法规做参照。
(四)政绩考核制度的缺憾。我们长期以来对干部的考核任用机制是“唯GDP论”，在官员那里存在着一个“GDP指挥棒”，即只看中GDP的增长即经济发展，而忽视社会、环境、生态等其他方面的考察，从而也会给地方政府以误导。对于一些荒唐且导致严重不良后果的政府非规范行为，常常是用“好心办坏事”来搪塞，大事化小、小事化了，根本难以起到鞭策、惩戒作用。
四、新农村建设进程中政府行为的规范取向
总起来讲，新农村建设进程中的地方政府行为如果存在不规范的情况，就应该尽快改正过来——“缺位”的要补上去，“越位”的要退下来，“错位”的要改过来，自觉地、主动地、积极地进行“转轨变型”——从公共服务的“缺少干预(缺位)”转向“加强干预(到位)”，从“过度干预(越位)”转向“适度干预(定位)”，从“错误干预(错位)”转向“正确干预(正位)”。更具体一些讲，规范化的地方政府行为应该力争做到如下的“六应六防范”：
(一)应自觉地变“领导”为“引导”，防范“弄权化”地争当“主角”。在新农村建设过程中，各级政府虽然处于主导地位，但也应该认清自身应处的位置，并进行明确的职责界定，自觉地变“领导”为“引导”。
(二)应正确地了解“求新”之道，防范极端化地“推陈出新”。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该引导广大农民走出具有地方特色的创新发展之路，但并不要求什么都应该是“全新”的，也不能将“求新”作为“必有之义”，更不能立即开始“拆旧换新”。
(三)应扎实地摸清“底牌”，防范贪图化地好大喜功。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该谋求“大发展”，但也应该建立在对可用的建设资源了如指掌，对规划周期内可以达到的预期建设目标心知肚明的基础之上，力促可用建设资源和预期建设目标的有效对接。
(四)应精心地搞好科学规划，防范盲目化地“闭门造车”。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该大有作为，但也应该将坚持科学规划作为基本原则，在科学规划先行前提下有的放矢地推进新农村建设，才会无后顾之忧。
(五)应积极地做好扶持和服务工作，防范冲动化地越俎代疱。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该搞好宣传发动等工作，但也应该将加大扶持作为搞好新农村建设的得力保障，将强化服务作为搞好新农村建设的具体要求，自觉地、积极地、主动地做好这些“份内之事”。
(六)应坚持地追求脚踏实地，防范过激化地急于求成。在新农村建设过程中，各级政府虽然应该追求比学赶超，但也应该将实事求是精神贯穿于规划和建设的全过程，将从实际出发作为最根本的原则，将拿准切入点作为最根本的抓手，将珍惜国力民力作为最根本的前提，将赢得百姓口碑作为最根本的约束。
五、推进地方政府行为规范化的有效措施
除了积极抓好“有一个好的带头人、有一个好的领导班子、有一个好的发展思路、有一个好的创业氛围、有一套好的扶持政策”等“五个一”工程之外，还应采取如下几个关键性措施：
(一)促成管理理念的嬗变。在后农业税时代，各级政府干部尤其是基层政府干部的理念必须确立以市场为取向的价值理念、以创新促发展的改革思维和以公平求效率的行为准则，及时地向以民为本、公开透明、诚实信用、权责一致的方向“转轨变型”：从“重权”变为“重责”；从“增财”变为“增收”；从“管民”变为“助民”；从“虚拟”变为“真实”。
(二)严格政策措施的约束。除了按照2006年中央一号文件明确提出的“五要五不要”具体要求经常“敲敲警钟”以外，还可以再出台一些配套的约束性措施，以保障各级政府因地制宜地引领广大人民群众建设社会主义新农村。比如说，要努力促成各级政府尽快树立包括从管制到服务、从权力行政到服务行政、从政府本位到公民本位等在内的服务行政理念，由全能行政转向有限行政，由管制行政转向服务行政，由权力行政转向民主行政，由人治行政转向法治行政，由经验行政转向科学行政，由免责行政转向责任行政。
(三)凸显法规规范的威力。国家还十分有必要专门制订《新农村建设法》，省里也可尝试着制订《河南省新农村建设条例》。在专门法律法规中，明确界定各级政府在新农村建设中的基本职能及其具有的权力、责任和义务，做到有法可依、执法必严、违法必究，使行政行为本身也要接受法律监督和法律制约，避免地方政府出现“上有政策，下有对策”的行为发生。
(四)讲求问责奖惩的严明。要通过建立一套包括物质文明、精神文明、生态文明和政治文明的科学考核体系，使各级干部的考核尽可能地做到科学、公正、严明。同时，必须旗帜鲜明地落实相关的奖惩制度，一方面使那些实施了规范行为、并已取得明显成效的政府得到大张旗鼓的表彰，另一方面使那些没有实施规范行为，导致广大农民怨声载道的政府得到严厉的惩戒。
(作者：农村发展研究所副所长、研究员)
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