全面推进综合改革，为转变经济发展方式提供强大动力和制度保障
2011-01-27
来源：《领导参阅》2010年第72期
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在十二五规划《建议》中，科学发展是主题，转变经济发展方式是主线，全面改革是根本动力。党的十七届五中全会强调要以更大决心和勇气全方位推进包括经济政治社会文化等各领域改革，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为转变经济发展方式提供强大动力，为科学发展提供制度保障。
一、对改革总体思路的理解
1、更加突出强调改革的全面性、综合性、系统性
与经济领域的改革相比，包括政治社会文化等在内的改革相对滞后，造成了改革的不系统不配套不协调。这是我国经济发展方式转变缓慢的深层次原因，是制约科学发展与社会和谐的深层次原因。中央在“十二五”《建议》中十分重视改革的全面性，是由十二五改革所承担的使命决定的。十二五改革所承担的使命不再仅仅局限于发展生产力，不再局限于经济领域，而是实现经济政治社会文化生态的全面发展。为此，《建议》强调，必须把转变发展方式贯穿于经济社会发展的各领域和全过程，把改革贯穿于各领域和全过程。以全面系统改革促进发展方式转变到位，为科学发展提供科学性、系统性、包容性更强的的制度保障。
2、在方法论上更加重视改革的顶层设计和总体规划
“重视改革顶层设计和总体规划”是新提法。之所以强调“顶层设计和总体规划”，是因为改革进入深水区和全面攻坚阶段，许多重大改革措施必须按照“自上而下”的顺序进行。“重视顶层设计和总体规划”意味着要坚持系统思维、协同推进、超前谋划，而不再主要靠摸着石头过河和单兵突进。只有重视改革的顶层设计和总体规划，才能保证改革方案具有权威性、协调性，一方面提高改革效率，另一方面提高制度和政策的确定性，为社会的稳定和谐奠定制度基础。
3、对发展路径的新选择：重视内生发展能力建设
改革的目的说到底就是营造发展动力、创新发展路径、配置发展资源，提高发展的能力。长期以来，我国在发展能力建设上一直十分重视以体制改革促对外开放，通过对外开放借助国际资本、技术、管理和市场来营造和提升我们的发展能力。十二五《建议》在继续坚持“对外开放”的的同时，重视 “对内开放”， 强调注重内生发展能力的建设。包括解放和发展居民消费力、营造和提升经济发展的内需驱动力，以及向国内资本尤其是非公有制经济开放，重视民间投资。
4、更加突出强调民生和社会建设
《建议》把改善民生为重点的社会建设作为转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。改善民生是转变经济发展方式的枢纽。民生问题一头连着经济发展的动力结构，一头连着社会和谐。
5、更加突出公平正义
在公平与效率的关系上更加重视公平(包括公平分配和公平竞争)，注重以公平促效率。当前，公平问题是制约效率的瓶颈。一方面，愈演愈烈的分配不公已经成为制约消费力和内需的瓶颈，成为我国发展方式转变的最大因素。另一方面，长期存在的起点不公、机会不公、游戏规则不公(各种所有制经济组织的不公平竞争)严重制约我国民营经济发展，影响市场机制优胜劣汰功能的发挥，影响发展方式的转变。
二、对各领域改革建议的体会
1、坚持和完善基本经济制度
坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，营造各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境。一方面，为了国家经济安全，必须确保国有经济在国计民生重大战略领域的主导权。另一方面，要尊重市场经济公平竞争的一般法则，“营造各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境”，以激发社会活力，强化发展动力，让市场机制发挥基础性作用，促进发展方式转变、提高发展质量。
2、行政体制改革
(1)加快建设法治政府和服务型政府。要树立公共服务为天职的现代政府治理理念，实现管制型政府向服务型政府的转变；要坚持依法行政，切实强化政府在合法执政方面的自律意识。(2)继续优化政府结构，降低行政成本。相关数据显示，我国行政成本长期居高不下。必须通过优化政府结构减少“体制性资源浪费”，提高行政效率。(3)决策机制是行政体制的关键环节，决策失误往往影响经济社会发展的全局，健全决策机制，保障决策的科学性、民主性和程序的合法性是转变发展方式的重要环节。
3、财税体制改革
(1)建立财力与事权相匹配的体制。“十二五”期间，财政体制改革的切入点是建立与事权相匹配的财政运行机制。财税改革在中央和地方的分配关系上的突破，将有利于缓解地方基层政府责任过重、财力保障不足的压力，提高地方政府统筹安排财力的能力。(2)改革和完善税收制度。我国未来税制的发展趋势是以直接税(以个人所得税和社会保障税作为主要税种)为主的结构，但目前条件尚未成熟，所以与“十一五”相比，“十二五”期间税收结构格局将不会有大的改变，只是进一步优化税制结构，目的在于既保证合理的税收来源，又能促结构调整，有效发挥税收对收入分配和资源节约、环境保护的调节和促进作用，减轻企业总体税负。
4、金融体制改革
(1)《建议》首次提出构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架。这是 “十二五”金融改革发展的重点。宏观审慎就是从金融系统性稳定的角度出发，在保持微观健康的前提下，考虑宏观总体的系统性稳定和健康，其重点是逆周期性的政策。(2)建立存款保险制度。加快推出存款保险制度不仅有利于把握宏观经济政策力度，防范信贷规模大幅扩张后新一轮信贷风险的形成和积累，加强宏观调控手段、货币政策、监管措施的协调，引导金融支持经济平稳健康增长，有利于强化金融机构风险管理，并为高风险中小型金融机构建立有序的市场退出机制。
5、资源性产品价格和要素市场改革
(1)深化资源环境价格改革。稳定推进煤、电、油、气、水、矿产等资源性产品价格和环保收费制度的改革，切实发挥价格在提高能源资源使用效率、控制污染排放和调整经济结构中的杠杆作用。(2)推进要素市场改革。我国的改革由计划经济转向市场经济，就商品看市场化过程已基本上完成，但生产要素(土地、劳动力、资金等)市场改革欠缺较多。
6、社会事业体制改革
(1)积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。事业单位改革涉及面广、难度大，对社会稳定等具有全局性的影响。中央的提法是一要积极，二要稳妥。(2)重视发挥社会组织的作用。社会组织作为对政府和市场的补充，对资源配置、平衡利益等方面具有积极的调节作用。(3)改革和完善公共服务提供方式。在基本公共服务方面，政府要发挥主导作用，重点做好“保基本”和“均等化”。在非基本公共服务方面，要走社会化、市场化的路子，充分利用市场机制，同时重视社会组织的第三方供给，多渠道扩大公共服务的供给。
三、以中央新的改革精神为指导、推动我省发展方式转变的对策建议
1、与国家改革总体思路和发展路径相对接，谋划河南发展
(1)牢牢把握内需驱动型发展方式给中部地区带来的历史性机遇，全力推动中原经济区上升国家战略。十二五改革大思路将对中国经济发展版图产生重大而深远的影响。在外需主导型发展模式下，沿海地区占据发展的有力地形。在内需驱动型发展模式下，内陆地区尤其是位居天下之中的河南省和中原经济区将迎来重要的发展机遇。要与国家内需驱动型发展路径对接，积极推动中原经济区上升国家战略。(2)建设大郑州，打造内需驱动型发展方式下内陆腹地核心增长极。要站在新的历史起点、新的发展格局、新的政策背景下，对郑州市发展战略进行再思考、再谋划、再提升，使郑州成为中国内陆地区发展引擎。(3)郑州要发挥“中”和“通”的优势，大力发展物流、商贸、会展等现代服务业，打造天下客商聚中原的名副其实的商业之都。(4)制定更加优惠的政策，大力发展民营经济。积极承接省外产业转移，发展本省民营经济。
2、进一步深化财税和金融体制改革
(1)财税改革方面。一是探索建立适合于本省的财政体制。要划分省以下主要事权和支出责任，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。要加快推进“省直管县”的改革，重点做实县级财政，提高基层政府提供公共服务能力。要规范转移支付分配办法，提高省对下转移支付的规范性和透明度。二是抓住税收制度改革的机遇促进产业升级。抓住“完善服务业发展的税收政策”的机遇，加快发展服务业、特别是现代服务业。抓住“完善有利于产业结构升级的税收政策”的机遇，加快产业结构调整，积极发展战略性新兴产业，改造提升传统产业。同时，要尽快实现向公共财政的转型，逐步实现基本公共服务均等化。
(2)金融改革方面。一是建立逆周期信贷调控机制。二是完善人民银行与三家监管机构、财政部、发改委等各有关部门之间的协调机制，明确各自的职责，增强透明度，降低成本，提高监管效率。三是完善政府金融管理体制。加强融资平台公司管理，防范财政金融风险；做大做强地方金融机构，促进区域金融加快发展；稳妥推进小额贷款公司发展，引导和规范民间资本运营，实现民间融资多元化运作模式的规范健康发展，为地方农业和中小企业服务；配合国家级区域发展规划要求，加强河南金融生态建设。
3、继续推进资源性产品价格和要素市场改革
(1)深化能源资源价格改革。一是积极推进能源原材料价格市场化改革。要理顺价格关系，完善价格形成机制，将价格形成机制改革与税费改革结合起来，着眼于建立有利于资源节约环境保护、促进可持续发展的新机制。二是能源资源性企业要发挥成本优势，增强市场竞争力。要围绕能源原材料做文章，拉长产业链条，实现转型升级。三是大力发展循环经济，提高资源利用率。(2)推进要素市场改革。一是积极探索建立适合省情的土地流转制度。二是加快劳动力市场改革。合理配置人力资本，实现统一的劳动力市场就业体制与均等公共服务保障的充分就业服务体系。三是积极推进资本市场改革，进一步丰富融资方式和融资工具，多渠道提高直接融资比重。
课题组组长：张 锐 林宪斋
副 组 长：喻新安
执 笔：王景全 左 雯
（B）
一、对改革总体思路的理解
1、更加突出强调改革的全面性、综合性、系统性
与经济领域的改革相比，包括政治社会文化等在内的改革相对滞后，造成了改革的不系统不配套不协调。这是我国经济发展方式转变缓慢的深层次原因，是制约科学发展与社会和谐的深层次原因。中央在“十二五”《建议》中十分重视改革的全面性，是由十二五改革所承担的使命决定的。十二五改革所承担的使命不再仅仅局限于发展生产力，不再局限于经济领域，而是实现经济政治社会文化生态的全面发展。为此，《建议》强调，必须把转变发展方式贯穿于经济社会发展的各领域和全过程，把改革贯穿于各领域和全过程。以全面系统改革促进发展方式转变到位，为科学发展提供科学性、系统性、包容性更强的的制度保障。
2、在方法论上更加重视改革的顶层设计和总体规划
“重视改革顶层设计和总体规划”是新提法。之所以强调“顶层设计和总体规划”，是因为改革进入深水区和全面攻坚阶段，许多重大改革措施必须按照“自上而下”的顺序进行。“重视顶层设计和总体规划”意味着要坚持系统思维、协同推进、超前谋划，而不再主要靠摸着石头过河和单兵突进。只有重视改革的顶层设计和总体规划，才能保证改革方案具有权威性、协调性，一方面提高改革效率，另一方面提高制度和政策的确定性，为社会的稳定和谐奠定制度基础。
3、对发展路径的新选择：重视内生发展能力建设
改革的目的说到底就是营造发展动力、创新发展路径、配置发展资源，提高发展的能力。长期以来，我国在发展能力建设上一直十分重视以体制改革促对外开放，通过对外开放借助国际资本、技术、管理和市场来营造和提升我们的发展能力。十二五《建议》在继续坚持“对外开放”的的同时，重视 “对内开放”， 强调注重内生发展能力的建设。包括解放和发展居民消费力、营造和提升经济发展的内需驱动力，以及向国内资本尤其是非公有制经济开放，重视民间投资。
4、更加突出强调民生和社会建设
《建议》把改善民生为重点的社会建设作为转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。改善民生是转变经济发展方式的枢纽。民生问题一头连着经济发展的动力结构，一头连着社会和谐。
5、更加突出公平正义
在公平与效率的关系上更加重视公平(包括公平分配和公平竞争)，注重以公平促效率。当前，公平问题是制约效率的瓶颈。一方面，愈演愈烈的分配不公已经成为制约消费力和内需的瓶颈，成为我国发展方式转变的最大因素。另一方面，长期存在的起点不公、机会不公、游戏规则不公(各种所有制经济组织的不公平竞争)严重制约我国民营经济发展，影响市场机制优胜劣汰功能的发挥，影响发展方式的转变。
二、对各领域改革建议的体会
1、坚持和完善基本经济制度
坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，营造各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境。一方面，为了国家经济安全，必须确保国有经济在国计民生重大战略领域的主导权。另一方面，要尊重市场经济公平竞争的一般法则，“营造各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境”，以激发社会活力，强化发展动力，让市场机制发挥基础性作用，促进发展方式转变、提高发展质量。
2、行政体制改革
(1)加快建设法治政府和服务型政府。要树立公共服务为天职的现代政府治理理念，实现管制型政府向服务型政府的转变；要坚持依法行政，切实强化政府在合法执政方面的自律意识。(2)继续优化政府结构，降低行政成本。相关数据显示，我国行政成本长期居高不下。必须通过优化政府结构减少“体制性资源浪费”，提高行政效率。(3)决策机制是行政体制的关键环节，决策失误往往影响经济社会发展的全局，健全决策机制，保障决策的科学性、民主性和程序的合法性是转变发展方式的重要环节。
3、财税体制改革
(1)建立财力与事权相匹配的体制。“十二五”期间，财政体制改革的切入点是建立与事权相匹配的财政运行机制。财税改革在中央和地方的分配关系上的突破，将有利于缓解地方基层政府责任过重、财力保障不足的压力，提高地方政府统筹安排财力的能力。(2)改革和完善税收制度。我国未来税制的发展趋势是以直接税(以个人所得税和社会保障税作为主要税种)为主的结构，但目前条件尚未成熟，所以与“十一五”相比，“十二五”期间税收结构格局将不会有大的改变，只是进一步优化税制结构，目的在于既保证合理的税收来源，又能促结构调整，有效发挥税收对收入分配和资源节约、环境保护的调节和促进作用，减轻企业总体税负。
4、金融体制改革
(1)《建议》首次提出构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架。这是 “十二五”金融改革发展的重点。宏观审慎就是从金融系统性稳定的角度出发，在保持微观健康的前提下，考虑宏观总体的系统性稳定和健康，其重点是逆周期性的政策。(2)建立存款保险制度。加快推出存款保险制度不仅有利于把握宏观经济政策力度，防范信贷规模大幅扩张后新一轮信贷风险的形成和积累，加强宏观调控手段、货币政策、监管措施的协调，引导金融支持经济平稳健康增长，有利于强化金融机构风险管理，并为高风险中小型金融机构建立有序的市场退出机制。
5、资源性产品价格和要素市场改革
(1)深化资源环境价格改革。稳定推进煤、电、油、气、水、矿产等资源性产品价格和环保收费制度的改革，切实发挥价格在提高能源资源使用效率、控制污染排放和调整经济结构中的杠杆作用。(2)推进要素市场改革。我国的改革由计划经济转向市场经济，就商品看市场化过程已基本上完成，但生产要素(土地、劳动力、资金等)市场改革欠缺较多。
6、社会事业体制改革
(1)积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。事业单位改革涉及面广、难度大，对社会稳定等具有全局性的影响。中央的提法是一要积极，二要稳妥。(2)重视发挥社会组织的作用。社会组织作为对政府和市场的补充，对资源配置、平衡利益等方面具有积极的调节作用。(3)改革和完善公共服务提供方式。在基本公共服务方面，政府要发挥主导作用，重点做好“保基本”和“均等化”。在非基本公共服务方面，要走社会化、市场化的路子，充分利用市场机制，同时重视社会组织的第三方供给，多渠道扩大公共服务的供给。
三、以中央新的改革精神为指导、推动我省发展方式转变的对策建议
1、与国家改革总体思路和发展路径相对接，谋划河南发展
(1)牢牢把握内需驱动型发展方式给中部地区带来的历史性机遇，全力推动中原经济区上升国家战略。十二五改革大思路将对中国经济发展版图产生重大而深远的影响。在外需主导型发展模式下，沿海地区占据发展的有力地形。在内需驱动型发展模式下，内陆地区尤其是位居天下之中的河南省和中原经济区将迎来重要的发展机遇。要与国家内需驱动型发展路径对接，积极推动中原经济区上升国家战略。(2)建设大郑州，打造内需驱动型发展方式下内陆腹地核心增长极。要站在新的历史起点、新的发展格局、新的政策背景下，对郑州市发展战略进行再思考、再谋划、再提升，使郑州成为中国内陆地区发展引擎。(3)郑州要发挥“中”和“通”的优势，大力发展物流、商贸、会展等现代服务业，打造天下客商聚中原的名副其实的商业之都。(4)制定更加优惠的政策，大力发展民营经济。积极承接省外产业转移，发展本省民营经济。
2、进一步深化财税和金融体制改革
(1)财税改革方面。一是探索建立适合于本省的财政体制。要划分省以下主要事权和支出责任，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。要加快推进“省直管县”的改革，重点做实县级财政，提高基层政府提供公共服务能力。要规范转移支付分配办法，提高省对下转移支付的规范性和透明度。二是抓住税收制度改革的机遇促进产业升级。抓住“完善服务业发展的税收政策”的机遇，加快发展服务业、特别是现代服务业。抓住“完善有利于产业结构升级的税收政策”的机遇，加快产业结构调整，积极发展战略性新兴产业，改造提升传统产业。同时，要尽快实现向公共财政的转型，逐步实现基本公共服务均等化。
(2)金融改革方面。一是建立逆周期信贷调控机制。二是完善人民银行与三家监管机构、财政部、发改委等各有关部门之间的协调机制，明确各自的职责，增强透明度，降低成本，提高监管效率。三是完善政府金融管理体制。加强融资平台公司管理，防范财政金融风险；做大做强地方金融机构，促进区域金融加快发展；稳妥推进小额贷款公司发展，引导和规范民间资本运营，实现民间融资多元化运作模式的规范健康发展，为地方农业和中小企业服务；配合国家级区域发展规划要求，加强河南金融生态建设。
3、继续推进资源性产品价格和要素市场改革
(1)深化能源资源价格改革。一是积极推进能源原材料价格市场化改革。要理顺价格关系，完善价格形成机制，将价格形成机制改革与税费改革结合起来，着眼于建立有利于资源节约环境保护、促进可持续发展的新机制。二是能源资源性企业要发挥成本优势，增强市场竞争力。要围绕能源原材料做文章，拉长产业链条，实现转型升级。三是大力发展循环经济，提高资源利用率。(2)推进要素市场改革。一是积极探索建立适合省情的土地流转制度。二是加快劳动力市场改革。合理配置人力资本，实现统一的劳动力市场就业体制与均等公共服务保障的充分就业服务体系。三是积极推进资本市场改革，进一步丰富融资方式和融资工具，多渠道提高直接融资比重。
课题组组长：张 锐 林宪斋
副 组 长：喻新安
执 笔：王景全 左 雯
（B）
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