吴海峰:我国农民工问题的过去、现在和未来
2011-02-22
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农民从农业走向非农业、从农村走向城市，是传统农业社会向现代工业社会转变的必经之路，也是世界性普遍规律。对我国来说，农村劳动力转移有着更为重要的意义，不仅直接关系从根本上解决农业、农村、农民问题，而且关系工业化、城市化乃至整个现代化进程，关系城乡二元经济结构向现代社会结构转变。我们要站在建设中国特色社会主义的全局和战略高度，充分了解农民工问题的过去、现在和未来，充分认识解决好农民工问题的重要性、紧迫性和长期性，这对于改革发展稳定和顺利推进工业化、城市化、现代化，具有重大意义。
一、我国农民工形态的历史演进
农村劳动力转移是现代化进程中的一个基本特征。我国作为有数千年传统的农业大国，实现现代化，自然有从传统浓重的农业向现代工业化转型的过程。这个过程必然伴随着大量农民逐步脱离乡村土地、转变为准产业工人、转变为正式产业工人。尽管“农民工”一词首次出现在1984年，但“农民工”所体现的我国农村劳动力的转移，实事上一百年前就已经出现了。我们大体可以把它分为新中国成立以前、新中国成立以后至改革开放前、改革开放以来三大阶段。
(一)新中国建立以前的时期
自近代开始，特别是洋务运动以来，我国农村劳动力就开始不断向城市转移就业。近现代，规模较大、影响较深远的农村劳动力转移，发生在民国初年至抗日战争爆发，即1912～1937年的25年间。辛亥革命，加速了封建生产关系和政治制度的瓦解，为资本主义的发展扫除了障碍。第一次世界大战爆发，欧洲列强忙于战争，暂时放松了对中国的经济侵略，客观上为我国民族工业发展提供了有利的外部条件，由此我国民族工业获得了较大发展，大量农村人口进入城市成为工业工人。据不完全统计，1918年全国工人人数共计达174.9336万，其中制造工厂工人63.8641万、运输工人22.1811万、矿山工人53.0885万、市政工人12万、政府直辖工人2.164万、外国工厂工人32.4362万。也有人估计，1920年代初期，全国工人已达200万左右，其中机器工厂工人为144.5万、矿业工人为42万、交通工人为20万，共计206.5万。当时我国产业工人的产业分布主要集中在机器工业、交通、纺织、矿业等几个主要产业部门。大量农民走出家庭，离开农田，来到车间里、机器旁，汇入了工人阶级洪流。毛泽东在上世纪二十年代对我国社会各阶级进行考察分析后认为：农民是“中国工人的前身”、“工业市场的主体”，这个论断是有充分依据的。 [1]
近代我国农民工的形态有以下几个特点。第一，早期产业工人的来源主要是破产的农民和手工业工人；第二，农民工主要来源于离城市不远的农村地区；第三，在外国资本和官僚买办资本协迫下的民族工业资本对工业劳动者的吸纳力很低；第四，新中国成立前农民进厂工作后就与城市工人处于同一起跑线上，同工同酬，那时候没有“农民工”这一说。进城转移就业的农民，或是举家入迁、或是在城成家，多数完成了职业和地域的彻底转移，所以很快适应和融入了城市生活，完成了由农民到市民的“蜕变”。[2]
(二)新中国成立后至改革开放前的时期
新中国成立后，我国的农村劳动力转移可分为两个时期。第一个时期从20世纪50年代初到70年代中期。这20多年间，农业劳动力转移的特点是大起大落、但总体上规模较小。
新中国成立后至1957年，是农业劳动力转移离土又离乡比较有代表性的时期。1949～1952年，适应快速推进工业化的需要，国家采取让农村居民向城市自由迁移的政策，大量农村居民进入城市工矿企业。经过三年国民经济恢复，开始了第一个国民经济发展五年计划，一方面全国工业建设轰轰烈烈，另一方面农民大量进城。统计表明，1952年全国城市人口7000万人，1957年增加到9949万人。五年间，进城务工的农民工有近3000万人。这个阶段，城市化程度每年提高一个百分点。[1]
但到20世纪50年代末，非农业部门劳动力比重陡然上升，从1957年的18.8%猛然上升到1958年的42.1%，而农业部门的劳动力比重从81.2%陡然下降到57.9%，非农业部门的劳动力人数从1957年的4442万增加到1958年的11110万，一年时间增加了6668万人。 [3]当时是我国极不正常的“大跃进” 时期。为了尽快实现超英赶美目标，我国在农村招收了大量劳动力参加工业生产。但由于农业生产急剧下降，引发了历史上罕见的大饥荒，结果又把招进城的农村劳动力遣返到农村，使农业部门的劳动力比重在60年代初又恢复到50年代中期的水平。由于粮食供应紧张，城市就业困难，政府还把大量城市人口迁移到农村，其中最为典型的是知识青年上山下乡运动。据统计，从1962～1979年，全国共有1776万知识青年上山下乡。农村人口的快速增长，加上城市人口向农村迁移，使这一阶段从事农业劳动的人口大量增加。从1952年到1978年，我国农业劳动力从1.73亿增加到2.83亿，增加了65%。[3]
除了这个不正常阶段之外，在这一时期农业劳动力转移的规模是很小的，主要是由于农业集体经营制度导致的农业劳动生产率低下。此外，重工业优先发展战略以及轻工业和服务业部门发展严重滞后，使就业机会十分有限。[3] 另一大因素，是由于城乡二元体制的作用。国家优先发展重工业，需要的投资大，提供的就业少，无法大量安排劳动力，必须限制农民进城就业。以1958年国家颁布《中华人民共和国户口登记条例》为标志，我国采取严格控制农村人口向城市迁移的政策，由此形成了城乡分割的二元体制。国家确立了城市的高就业、低工资及基本生活用品低价政策，城市职工享有工资以外的口粮供应、医疗、养老、子女就学就业等福利制度，以及旨在阻断农民在城乡间自由流动就业和迁徙的户籍制度。进而形成了从户籍制度、就业制度到教育、卫生、生活福利制度等一整套城乡分割的制度。一方面通过农产品统购统销制度从农村低价取得农产品；另一方面又严格把农业富余劳动力控制在农村。长期的计划经济体制，又逐渐强化了这种城乡二元结构。[4]
需要指出的是，1958开始的人民公社化的那段时间，一定程度上产生了当今所谓的农民工。人民公社实行政社合一，工农商学兵五位一体，人民公社不光办农业，也办工业。由公社办的工业企业称社办企业，由生产大队或生产队办的工业企业称为队办企业或村办企业。这些社办企业、队办企业、村办企业中的“工人”，干的工作是工业劳动性质，但身份还是农民，跟其他社员没有区别，也是按工分分配。这些工人实质上就是当今人们所说的农民工。[1]
(三)改革开放以来的时期
改革开放以来，农民工的兴起和发展经历了曲折、漫长的过程。农民工最明显的特征是流动就业。农民工流动就业的历史变迁与国家政策的变化息息相关。这一时期的农民工就业政策，经历了一个从内到外、由紧到松、从无序到规范、由歧视到公平的过程。总体上讲这一时期大致经历了五个阶段：
1.酝酿准备阶段(1979～1983年)。这一阶段，改革开放启动，乡镇企业迅速崛起，工业结构向轻型化发展，就业机会大量增加，形成了对农村富余劳动力的巨大拉力。同时，以家庭联产承包责任制为核心的农村改革，使农民逐渐成为独立的商品生产者和经营者，追求收入最大化的利益驱动，使农民将其富余劳动力配置于非农产业成为可能和必然。但由于国内食品尤其是农副产品供应量不足，政策难以解禁，农民工流动就业还难以成行。同时由于大批下乡知识青年返城，大批下放职工落实政策回城，全国约有2000万人需要就业。因而国家明令：“严格控制农村劳动力流入城市”，“严格控制使用农村劳动力”，“严格控制农业人口转为非农业人口”。
2.快速流动阶段(1984～1988年)。这段时间，城市就业压力已经缓解，农业劳动生产率提高和剩余农产品供给增长，为农村富余劳动力进城就业提供了基础，同时农民收入增长缓慢、农村劳动力大量过剩。另一方面，城市经济体制改革全面推进和乡镇企业大发展，新增了大量就业机会。因此，1984年开始，国家准许农民进城务工经商。这标志着实行了30年的限制城乡人口流动的就业管理制度开始松动，农村劳动力开始快速向城市流动。流动的方式，前期主要是“离土不离乡”，后期随着东南沿海经济迅速增长对劳动力形成了巨大的需求，转移方式开始转向“离土又离乡”，且规模越来越大，不久演变成为“民工潮”。
3.控制流动阶段(1989～1991年)。1989年春节后3000～4000万农民涌入城市。“民工潮”爆发引起的大规模农村劳动力跨地区流动，使得交通、治安、管理等不适应。为了保持社会稳定、减轻农民工跨地区流动给城市生活造成的压力，政府对农民进城务工实行有效控制、严格管理，并建立临时务工许可证和就业登记制度，防止大量农村劳动力盲目流入城市。这些措施的出台使“民工潮”得到初步遏制。同时由于治理经济环境、整顿经济秩序造成了城市和乡镇企业新增就业机会减少，也使得农村劳动力的转移和流动缩小。农民工外出就业人数的增加虽然在总体上呈放缓趋势，但暂时控制与长期转移农村劳动力的矛盾突显。
4.引导流动阶段(1992～2001年)。以邓小平南巡谈话为起点，我国开始建立社会主义市场经济体制。党的十四届三中全会指出，“鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区内的自由流动”。同时，公安、劳动等部门放宽了户籍管理、流动人口管理和劳动就业的一些规定，农村劳动力转移恢复了快速态势，农民进城人数剧增。但在此期间，由于城市下岗职工增加，实施再就业工程已成为各级政府的重要任务。在这种背景下，部分省市却出台了一些限制、排挤和歧视农村劳动力进城务工的政策和规定，农民工流动就业过程中正当的社会权益被忽视，甚至被侵犯的现象比较普遍。
5.扶持流动阶段(2002年以来)。以十六大为起点，在“以人为本”的科学发展观指引下，农村劳动力转移进入健康发展轨道。从中央到地方，出台了许多政策措施，逐步改革、取消农民工进城的制度障碍，维护农民工权益的法律和政策陆续出台。2003年，国务院对农民工提出“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的政策原则。2004年中央1号文件首次提出“进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”。2005年，国务院又发出进一步改善农民工进城务工就业环境的文件。2006年，国务院颁发了《关于解决农民工问题的若干意见》，这是中央政府关于农民工的第一份全面系统的政策文件，它涉及了农民工工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等方面的政策措施。去年，党的十七届三中提出“建立促进城乡经济社会发展一体化制度。”“统筹城乡劳动就业”，“ 加强农民工权益保护”。 今年中央1号文件要求“各地区和有关部门要高度重视，采取有力措施，最大限度安置好农民工，努力增加农民的务工收入。”[5]
(四)“农民工”称谓的历史演变
建国以来，随着农民进城务工在国民经济和社会发展中的地位越来越重要，“农民工”的称谓的也在变化。
1.“盲流”。1952年，中央劳动就业委员会提出要“克服农民盲目地流向城市”，“盲流”这个具有歧视性的概念由此产生。1978年改革开放使得大量农民再次开始涌入城市，由于与城市就业和管理发生冲突，使限制“农民工”自由流动的“盲流”一词 “流行”。 1991年，国务院办公厅发布《关于劝阻民工盲目去广东的通知》。1995年公安部发布的《公安部关于加强盲流人员管理工作的通知》中，将“三无”盲流人员解释为“是流动人口中无合法证件、无固定住所及无正当工作或经济收入的人员，多为盲目外出找工作或流浪乞讨人员”。直到2003年的孙志刚事件后，国家废止了沿用多年的收容遣送制度，宣告带有限制、排斥的“盲流”一词最终退出历史舞台。“盲流”的指称，反映出计划经济的巨大影响及不允许农民盲目自由流动的强制性计划政策安排。
2.“打工仔”。自经济特区设立开始，市场经济发展加快，需要大量劳动力，大批农村富余劳动力进城务工成为历史必然。由于城乡二元体制的限制，使得没有城镇户口的农民到城市后与拥有城镇户籍的市民格格不入，于是广大市民就都把男的叫“打工仔”，女的叫“打工妹”，成为地位低下“农民工”的专称。对农民进城务工者，该称谓虽较“盲流”的限制性歧视称谓而言有所尊重，但仍然饱含贬义及冷漠和鄙视。
3.“农民工”。“农民工”称谓，是张雨林在1984年《社会学研究通讯》上发表的一篇文章中首次提出的，随后被大量引用，也是当前使用得最为频繁的概念之一。2006年，《国务院关于解决“农民工”问题的若干意见》中，第一次把“农民工”概念写入中央政府具有行政法规作用的文件。随后党的十六届六中全会，强调指出要“维护劳动者特别是'农民工’合法权益。”“农民工”的称谓及其合法权益获得了中央的高度重视。相对“盲流”“、打工仔(妹)”而言，“农民工”的称谓显示出由限制、歧视转为认可、尊重，体现了国家和社会对农民工态度的转变及社会的进步。但该称谓仍有“农民”二字，暗含有一定的歧视性和农民工与市民的区别。
4.“进城务工人员”。进入新世纪，“农民工”对推动经济社会发展的贡献越来越大，但在现实生活中却屡遭歧视、排斥和不公正对待，从而涌现出诸多社会问题。随着党和社会各界对“农民工”问题的重视，各级政府在诸多政策法规文件和讲话中都将“农民工”改称为“进城务工人员”。如中共中央《关于制定“十一五”规划的建议》和国家《“十一五”规划纲要》中就多次明确提出“进城务工人员”这一新称谓。“进城务工人员”的称谓由于没有了“盲”“、打工”“、农民”等字样而明显地少了排斥、歧视的含义，使得农民工与城市职工靠得更近，体现出政府和社会对农民工更加尊重与关怀。但“进城”二字仍含有外来的意思，仍暗含“进城务工人员”不是市民并与之有一定的区别之意。
可见，“农民工”的称谓反映出“农民工”既不是农民，又不是市民，而是不断地在农民和市民之间流动和变换角色且具有中国特色的社会群体。“农民工”称谓的演变，体现了社会的发展与进步，突显了广大“农民工”在社会主义现代化建设中独特而重大的历史价值，反映体现了和谐社会的发展要求。“农民工”市民化是现代化的客观趋势。随着社会发展，种种体现对农民进城务工的分割和歧视性的称谓必将消除，“农民工”不断市民化而享有同等国民待遇和共享改革发展的成果，将成为历史的必然。[6]
二、现阶段我国农民工的特点与问题
改革开放以来，随着我国工业化城市化进程的加快，亿万农民走出田间、走出乡村，进入工厂、进入城市，为我国的现代化事业做出了重大贡献。同时，农民工也呈现出一些新的特点，面临着一系列突出问题。
(一)现阶段我国农民工的新特点
近些年来，我国农民工总量继续增加，流动广度和跨度日益扩大，组织形式和流动方式日趋复杂，在保持其流动性基本特征的同时，还呈现出一些新的特点。
1.总体上看，农村劳动力正从长期“供过于求”转向“总量过剩，结构短缺”。第二次全国农业普查的数据表明：第一，有近80%农村青壮年劳动力转移到非农产业，30岁以下的农村劳动力供求明显偏紧。青壮年是外出农民工的主体。在全部外出从业的农民工中，30岁以下的占52.6%，30～40岁的占29.5%。虽然总体上青壮年劳动力仍存在过剩现象，但经过30年的持续转移，越来越多地区的农村青年富余劳动力正被吸纳殆尽。第二，有近60%初中以上文化程度的农村劳动力已转移到非农产业，有一技之长的农民工供给严重不足。外出农民工平均年龄比较轻，思想活跃，向往城市生活，有强烈的外出就业冲动，也较为容易适应现代产业发展的要求，但是总体素质仍然偏低，多数只能从事简单体力劳动。②
2.从产业上，农民工的就业分布，具体来说，一是以制造业、建筑业、采掘业和服务业为主。二是从事制造业的农民工比重最高，但就业增长开始放缓，建筑业就的就业比重稳中有降，服务业的就业比重稳中有升。三是外向型制造业和城市服务业的就业比重逐步上升。在制造业内部，逐步向外向度较高的行业集中；在服务业内部，逐步向城市服务业集中。随着我国产业结构的升级、城市化的发展和新生代农民工文化素质的提高，农民工的就业结构、就业方式都将发生变化。总的来看，农民工仍将继续流向工业和建筑业，但餐饮、娱乐、新型服务业等第三产业正在成为更多农民工就业的重要选择。
3.从区域上，农民工在外地就业占大部分，在本地就业占小部分；农民工中输出地主要来自中西部，输入地主要是东部地区。根据国家统计局统计监测调查，截至2008年底，全国农民工总量为22542万人。其中本乡镇以外就业的农民工为14041万人，占农民工总量的62.3%；本乡镇以内就业的农民工为8501万人，占农民工总量的37.7%。在外出务工的14041万农民工中，按输出地分，来自中部、西部和东部地区外出农民工的数量比例分别为37.6%、32.7%、29.7%。按输入地分，东部地区吸纳外出农民工占外出农民工总数的71%，中部占13.2%、西部占15.4%。在本地就业的8510万农民工主要集中在东部地区，占62.1%，中部地区占22.8%，西部地区占15.1%。①但应该看到，近些年来，随着东部沿海发达地区产业结构升级加快，劳动力成本继续上升，一些劳动密集型产业将向其它地区转移，不少原来在沿海地区务工的农民工将转向其他地区。
4.从形态上，农民工表现为多种类型：离土不离乡类型、离土又离乡类型、半工半农类型等。半工半农型，指的是有些农民外出打工表现出明显的季节性，即农忙时回家种地，农闲时外出打工。离土不离乡型，与农村工业化紧密联系。所谓离土不离乡，指的是身份还是农民、但在家乡从事的是工业劳动性质的工作，也就是乡村工业劳动者。离土又离乡型这类农民工，常年在城市打工，基本已融入城市，在城市有固定的住所和稳定的工作，对农村的土地依赖性较小，随着劳力供求变化和收入水平提高，这个比例会随之上升。根据国家统计局的调查，举家外出即已经在城市稳定居住的农民工已占到20%。[1]
5.从流动上，在农村劳动力向外地转移持续的同时，农民工回乡创业的步伐也在明显加快，呈现出农民工外地稳定就业与回乡创业的双向流动的良好态势。一方面，流动人口在现居住地稳定居住的持续时间逐年增加，返回家乡的次数减少，融入现居住地的趋势比较明显。另一方面，农民工回乡创业的热潮正在兴起。根据国务院发展研究中心课题组2007年的调查，与上世纪八、九十年代相比，现阶段的农民工回乡创业不仅主动性增强，还具有以下特点：一是回乡创业者以第一代农民工为主。二是回乡创业者大多从事非农产业。三是经营形式以个体和私营为主，企业规模较小。四是回乡农民工半数选择在离家较近的小城镇创业和居住。五是农民工回乡创业创造一批新的就业载体，以创业促就业，带动了当地农村富余劳动力的就地就近转移。[7]
(二)农民工对我国现代化事业的巨大贡献
农民工是我国工业化城市化快速发展中涌现出的一支新型劳动大军，是促进我国经济和社会结构变革的巨大力量，为推进我国现代化事业作出了巨大贡献。
1.农民工为我国经济起飞持续提供了充裕的廉价劳动力。改革开放30年来，源源不断地从农村流动出年轻、富有活力的打工者，形成新兴的农民工大军，已成为社会发展的一大支柱。农民工的辛勤劳动带来国民经济高速增长。我国经济的外贸依存度已经攀升到70%以上。特别是沿海发达省份，派生了一大批出口加工企业群。这些企业员工的80%来自农村，为吸引外资和发展出口贸易创造了条件，支撑了出口产品的低价位竞争。农民工用自己的创造的产品和价值，奠定了中国世界工厂的地位，是“中国制造”走向全世界的基石。
2.农民工已成为产业工人的重要组成部分，是工业化的主力军。农民向工人的转化，带来工人数量前所未有的增长，是改革开放以来我国社会阶层分化的最大特征。几乎所有产业，都有农民工进入。农民工是将工人与农民联系起来的农工阶层，开辟了一条工农之间、城乡之间生产要素流动的新通道，为二、三产业发展提供了源源不断的劳动力，满足了加快工业化对劳动力的需求。目前，没有城市户口的农民工已占第二产业的57.6%，商业和餐饮业的52.6%，加工制造业的68.2%，建筑业的79.8%。[8]农民工已是中国产业工人的重要组成部分，正逐渐变为工人阶级的主力军。农民工是新时期我国工人阶级的杰出代表。
3.农民工是城市化的推进者，已成为建设城市、繁荣城市的重要力量。随着市场经济的发展，越来越多的农民离开家乡走向城市，这既是农村发展的需要，也是城市发展的需要。农民工建设城市、繁荣城市，是加快城市化的原动力。城市发展离不开农民工。据调查，城市环卫工人、家政从业人员、餐饮服务人员绝大多数是农民工，有些城市离开农民工可能就会陷于瘫痪。农民工的大量进入，填补了城市劳动密集型产业的岗位空缺，但劳动报酬比城市劳动者低得多，使城市特别是东部地区在激烈的市场竞争中保持了较强的竞争力。
4.农民外出务工，扩大了就业，加快了农民致富步伐。我国农村人多地少的矛盾非常突出。而且农业是弱质产业，既有大的自然风险，又有大的市场风险。加上现阶段农村土地大体按户人均分配，大多农户一般仅有几亩或十几亩耕地，没有规模效益，农业生产扣除成本后处于微利或保本状态。在这种条件下，多数农民仅靠务农要达到生活富裕是比较困难的。事实证明，加快农村劳动力转移、大力发展劳务经济，是农民走向富裕的重要途径。1997年到2008年，我国农民务工收入占农民人均纯收入的比重由25%提高到接近40%。大量农民外出务工，使农村富余劳动力变成了人力资本财富。
5.农民工作为沟通城乡的纽带，是工业反哺农业、城市辐射农村、发达地区带动落后地区的实现途径。农民工是我国农村脱贫的主力军。农民工就业获得的收入，除生活消费支出外，大部分带回了农村，成为购买农业生产资料和改善生活条件的重要资金来源，这是工业反哺农业、城市支持农村非常有效的实现形式，也使落后地区获得了发展的外源力量和造血功能，极大地促进了农业农村的发展，这是国家各项财政支农资金所不能比拟和替代的。农民工在外出务工中，接触到先进生产方式和文化理念，经过历年磨练，长了见识，增了本领，学了技术，更新了观念，丰富了社会关系网络，也积累了一定的资金。他们回乡创业，有力地促进了农村的繁荣和发展。农民工把城市的现代文明源源不断地带回农村，深刻荡涤农村落后的思想观念。
6.农民外出务工已成为改变城乡二元结构、解决“三农”问题的突破口。农民工的巨大浪潮，冲破了劳动力市场的城乡界限、地域界限和部门界限，促进了市场导向、自主择业、竞争就业机制的形成。由于农民工的出现，城乡互动获得空前发展。农民工大规模大范围跨区域流动，增强了整个社会的生机和活力，对城市社会管理体制提出挑战，有力地促进了政府职能和管理方式的转变。在解决农民工问题中，各级政府的职能定位、管理理念、行为方式也在悄然发生变化，传统的户籍制度、劳动就业制度和社会保障制度正在发生变革。几亿农业人口向非农产业转移，逐步改变城乡二元经济结构，是促进城乡协调发展的巨大力量，为解决“三农”问题踏出了一条坦途，也是世界历史上规模最大的深刻的社会转型过程。[9]
(三)当前农民工面临的突出问题
多年来，国家高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业的政策措施，取得了明显成效。但目前农民工面临的问题仍然比较突出，仍然是一个弱势群体，主要表现在以下方面：
1.经济利益的弱势群体。一是工资水平很低、同工不同酬。许多企业往往把最低工资标准当作实际支付给农民工的工资标准。农民工工资水平与社会平均工资的差距不断扩大。据湖南、四川和河南三省的抽样调查，农民工实际劳动小时工资只相当于城镇职工的1/4。二是超时间、超强度劳动现象普遍。农民工的工作时间极长，超负荷从事繁重工作。据国家统计局调查，农民工日工作时间11个小时，每月工作时间超过26天。76%的农民工在节假日加班未享受过加班工资。农民工加班加点疲劳过度，导致安全事故频繁发生。三是劳动安全卫生条件较差、事故频繁。农民工拿着最低的工资，却干着最重、最苦、最脏、最累、最危险的活。农民工集中在劳动密集型、劳动环境差和危险性高的劳动岗位，尤其是城里人不愿干的建筑施工、井下采掘、餐饮服务、环卫清洁等工作，发生职业病和工伤事故的比例高。据统计，全国每年因工伤致残人员近70万，其中农民工占大多数。四是欠薪和克扣工资现象依然存在。近几年，尽管国家采取了追讨工资专项行动，取得了一定成效，但由于维护农民工权益的长效机制尚未建立，拖欠和克扣农民工工资的问题并没有根本解决。②
2.政治权利的弱势群体。农民工的基本政治权利无法得到有效保障。农民工利益要求的表达和实现，需要通过选举和被选举权。但这一基本政治权利不论在家乡还是在居住工作的城市，都不能有效地实现。首先，农村选举一般定在每年的3、4月份，而农民工长期背井离乡，一般是年后到城市中工作，年底才回家，甚至很多人长年累月不回家。这时间上的矛盾就决定了绝大多数农民工难以参加乡村的选举。其次，由于户籍制度的存在，事实上剥夺了农民工在工作居住的城市中参加社区民主选举和参与社会事务管理的权利。这样就使广大农民工在城市中处于“失语者”的地位，利益诉求和表达无从实现。其三，农民工在企业里缺少主人翁地位。许多民营企业特别是中小企业还没有建立工会组织。一些国有企事业单位，把农民工划入另册，不能参加职工代表大会，不能行使正常的民主管理权利。其四，基本人权受到歧视。农民工进城证件繁多。一些企业扣押身份证、实行“封闭式”管理，甚至采取搜身检查、随意体罚等非法手段，侵犯了公民应有的人身自由和人格尊严。由于法制不健全，农民工维权工作困难重重。虽然农民工有追求繁荣富庶城市生活、接受城市先进文明的愿望，但由于相关权利的缺失，这一切离他们又很遥远。[10]
3.社会地位的弱势群体。农民工是从农民中分化出来的，是指那些身份上属于农民而职业上属于工人的那一部分劳动者。即具有农村户口身份却在城市务工的劳动者。从户籍来看，他们属于农民；从职业来看，他们在城市从事非农职业。农民工实际上并没有真正融入城市中被城市接纳，绝大多数农民工在城市中没有归属感和安全感。他们穿梭于城市与农村之间，虽然在城市打工好多年，却始终是城市的边缘群体，处于“二等”和“等外”的尴尬境地。农民工不能享受与城市居民平等的权利。一是在劳动力市场的准入上，要受到很多限制。尤其是在劳动力涌入比较集中的大城市，一般要求农民工有暂住证、出租房屋安全证、就业证、经商许可证。二是由于户籍制度政策的限制，大量的农民工在子女入学、公务员录用、社会保险待遇等方面，与城市职工相比处于不平等地位，从而限制了获得理想职业的可能性。三是谋求到工作职位后，农民工与城市职工也存在着“同工不同酬”、“同工不同时”，更得不到同等的社会待遇。四是由于农民工就业稳定性差、流动性强，多数企业还没有把农民工当作稳定的产业工人。在就业竞争日趋激烈的今天，许多农民工面临随时被解雇的风险，也造成农民工没有稳定的心态与家庭环境。[11]
4.公共服务的弱势群体。农民工的社会保障待遇普遍缺失。广大农民工在遇到意外风险、事故时，往往无力应对，基本生活难以为继。第一，工伤保险参保率很低，伤残医治赔偿困难。农民工从事的多是高强度、高风险的工作，许多农民工发生工伤事故得不到及时的治疗和经济赔偿，拖着伤残的身体回到原籍，成为农村新的贫困户。第二，医疗保险参保率低，仍然看病难看病贵。农民工生病时，大多无法承担城市高额的医疗费用。这一群体中存在的健康问题和医疗保障现状，已经超出了自身承受能力。第三，养老保险和失业保险空缺，后顾之忧难以解决。农民工收入低且不稳定，缴费有困难。农民工眼下吃“青春饭”，却把沉重的包袱留给了几十年后的政府、社会和家庭。目前大多数农民工未参保失业险。此外，现在城市的社会救助体系只覆盖城市户籍人口，农民工虽与当地人同样为当地的经济发展做贡献，却享受不到最低生活保障或者其他方面的救助，如在社会救助、子女义务教育、就业培训、居住条件、计划免疫和妇幼保健等基本公共服务方面，农民工基本享受不到城市政府提供的公共服务。[12]
三、 我国农民工演变的趋势
在我国，伴随着城乡二元结构的消除、工业化和城市化水平的提高、城乡差距和工农差距的消失，农民工问题将得到解决，农民工也终将在现代化中完成自身的历史使命。
(一)农民工群体流动的基本趋势
从现代化的一般规律看，农村富余劳动力逐步转移出来，进入非农产业和城市，既是客观需要，也是必然趋势。农民流动的开始之日即是农民工的市民化的开始之时，流动是农民工市民化的起点，市民化是流动的终点。显然，农民工问题的实质，是农民的非农化和现代化。根据有关农民工的现状研究和预测分析，未来我国农民工群体的流动将呈现以下趋势。
从总量上看，农民工群体的规模仍会扩大，但增长速度将逐渐趋向平稳。现在我国劳动力的供给总量仍然处于过剩状态，农村尚有大量富余劳动力需要转移。随着上世纪80年代生育高峰形成的劳动力供给高峰的到来，劳动力供给将继续增加，在一定时期内规模还将继续扩大。从人口构成看，由于计划生育政策和农村生育偏好的滞后影响，新增劳动人口主要来自农村。劳动力供给总量的现状和发展趋势，预示着农民工的规模将继续扩大。我国人均耕地仅有14亩，而且耕地还将随着工业化城市化进一步减少。农业本身也需要规模经营。这将推动更多的农业劳动力从农业中分离出去。而且，巨大的城乡差距又对农民工形成强大的拉力。我国正进入工业化城市化加速发展阶段，方兴未艾的工业发展和城市建设将对农民工产生巨大需求，拉动农村劳动力转移。可以判断，今后较长时期内，我国农民工仍将保持较大规模是必然的。但从长期趋势看，农村新增劳动力的数量会逐渐呈现下降趋势。经过30年的改革开放，农村劳动力的富余程度已大大降低。另外，随着城市化的发展，进城农民工在城市中沉淀的数量必将逐步增加，这也会使农民工的规模逐步缩小。根据有关预测，大概从2013年开始，劳动年龄人口上升的趋势会呈现平缓，2016～2017年达到最高峰后便开始绝对减少。这时，作为劳动力无限供给的一个源泉，人口因素不再助长劳动力供给的增长。一旦劳动人口将出现负增长，农村富余劳动力将由结构性短缺发展到全面短缺。③然而，这并不意味着农村劳动力没有可以转移的潜力。2003年以来，尽管我国一些地区开始出现“民工荒”现象，近年来农民工的工资水平也有显著上升，但我国仍然有3亿多农村劳动力主要从事农业。我国农村劳动力向非农业和城市的转移和流动，将是一个长期的过程。我国农民工问题将伴随现代化的全过程，并将伴随现代化的基本实现而消失。
应该看到，农民工群体仍会以在城乡之间双向流动为主，但沉淀在城市定居的农民工将逐渐增多。由于目前农民工收入水平不高，不足以支撑其本人及家庭在城市定居生活，加上尚未打破城乡二元户籍制度的限制，大多数农民工选择了在城乡之间双向流动的“候鸟式”流动模式。老一代农民工进城打工主要是为了谋生，挣钱主要是甚至是唯一的目标，不愿也不能放弃土地，进城打工一些年份之后，多数最终回归农村，因此以“工农兼职”的“候鸟式”就业为主。而新一代农民工基本上没有种过地，且不想再务农，土地情结淡化，思想观念、生活习惯、行为方式日趋城市化，大多愿意放弃土地到城市定居，除挣钱外，还追求身份的尊重、待遇的平等，地位的获得等。由于目前外出农民工以青壮年劳动力为主，其中大部分是改革开放以后出生的新一代，而新一代农民工增多的特点预示着在城市定居的农民工将逐渐增多。越来越多的农民工期望并努力实现由农民向工人、由农村人向城里人的转变。并且，户籍政策和城市公共服务政策也将逐步放开，再加上城市化带来的城市数量的增加和规模的扩大，工业化带来的产业发展和就业增加，将支持越来越多的农民工在城里留下来。总之，随着市场经济的发展，不断有农民工从农村流出进入城乡间流动。在进城务工的农民工中，不断有部分人在城里有了稳定的职业，在城市沉淀下来成为市民；有一部分又回到农村务农；而与此同时又有更多的农村劳动力加入流动进城的行列，总趋向是不断向城市输送劳动力。如此循环推进，不断地沉淀，不断地增加，如同一个不断输水又不断溢出的“水池”。当现代化达到一定水平，城乡之间的人口流动最终会达到一种均衡状态，农村人口向城市转移沉淀也自然会终结。[13]
(二)影响农民工市民化的主要因素
农民工市民化，是市场经济发展的必然趋势。影响我国农民工市民化进程的因素，主要有工业化、城市化、农业现代化、制度创新、城乡差距和工农差距。
1.工业化或非农化。农民工的市民化与工业化息息相关。保持经济较快增长，推进工业化，是劳动力转移的重要条件。我国改革开放以来，工业增长速度很快，但农村劳动力向工业及其他非农产业转移的速率相对迟缓，这显示出农村劳动力的缓慢转移与工业的迅速发展是不相称的。目前，我国正处于工业化中期阶段，这个阶段也是农村劳动力集中转移的阶段。正确把握农民工的发展趋势，科学引导农民工走向，将有助于推进我国的工业化进程。第三产业大多是伴随服务于工业发展起来的。工业化和服务化或第三产业发展是相互依存、相互促进的共生关系，只有二者保持同步协调发展，才能促进经济持续健康地向高水平迈进。服务业比重上升可以有效地大量增加对劳动力需求，加快农村劳动力转移速度。国际经验表明，人均GDP在1000～3000美元阶段，产业结构仍处于快速变动期，服务业将处于加速发展的转折点。目前我国经济发展正处于这一阶段。促进服务业加快发展，既是我们面临的重要任务，也是现实的可能。长期以来，农民工大多集中在建筑业、加工制造业等行业，而本应容纳更多劳动力的服务业却发展缓慢。加快服务业发展，特别是加快现代服务业发展，是推进工业化、促进劳动力转移的重要途径，可以使扩大就业与科学发展相得益彰。现代服务业的兴起，本质上是工业高级化的表现。推进新型工业化道路与加快发展服务业是并行不悖的。另一方面，推进新型工业化，对转移的劳动力提出了更高的要求。新型工业化的完成，需要实现劳动主体从量的增长到质的提高的结构转型。农民工不论是作为产业后备军看待还是准产业工人过渡，都需要通过教育培训提升劳动素质。[1]
(2)城市化。工业化是城市化的根本动力，由工业化带动的城市化进程与农民工市民化，是相互促进的。农村劳动力的转移，依赖于城市化的推进。城市可以提供较好的基础设施、提供较大较集中的市场、提供较便捷的社会服务，因而能够产生较高的经济效益，实现经济的较快发展。这种聚集效应会吸引二三产业向城镇集中，这种集中又进一步加强城市的聚集效应，滚动式地推动城市经济规模不断扩大。总体上说，工业属于城市经济范畴，工业在交易成本可控制的情况下，总要追随规模效应和空间聚集效应，因此工业向城市聚集在很大程度上是个规律。第三产业大多又是伴随服务于工业发展起来的，加上第三产业本身也有聚集效应，第三产业的发展大都集中于城市特别是中心城市。城市的产业聚集可以产生1+1等于3或4的效益。所以，尽管人们希望城乡一样繁荣发达，但城市发展较快和乡村发展较慢，是一个必然的客观现象。这样，就导致了城乡发展差距和城乡居民收入差距。解决这个问题的基本途径，就是通过城市的持续发展，促进农村富余劳动力转移到城市经济效益较高的非农业部门，促进人口结构和就业结构由以农村为主向以城市为主的转变。按目前城市化率每年提高1个百分点计算，我国要达到城市化成熟阶段，至少还需要30年。
3.农业现代化。农业现代化是工业化城市化的基础，工业化城市化的快慢以农业现代化的快慢为条件。如果工业化城市化推进过快，超越了农业的承受能力、或以牺牲农业和农民的利益为代价来提高工业化城市化水平，则严重影响农业的发展。而农业发展受阻，又反过来会制约工业化城镇化进程。我国有过这方面的沉重教训。“大跃进”时期大炼钢铁，农业严重下滑，饿死了不少人，国家不得不把几千万城市人口遣返农村；“十年动乱”期间，千百万城市知识青年“上山下乡”，很大程度上也与当时农业长期徘徊有关。显然，要避免农业发展不足对工业化城市化的制约作用，就必须大力扶持农业发展。工业化城市化水平越高、非农业人口越多，农业的地位就越重要，就越需要推进农业现代化。而且，农业本身是一个弱质产业，农业投入的回报率低，农业生产经营存在着较大的自然风险，加上城市人口的逐步增加和居民消费水平的不断提高，对农产品将提出更多更高的要求。因此，必须把推进工业化城市化建立在现代农业不断进步的基础之上。[14] 有关研究表明，当非农产业比重上升到大约3/4和农业劳动力比重下降到大约1/2时，就要不断加强反哺农业和保护农业。目前，我国总体上已经到了“以工哺农、以城带乡”的发展阶段，已经具备了工业反哺农业、城市带动农村的条件。
4.制度创新。农民工是城乡二元经济社会政治分割与市场经济发展相冲突的产物，因而在诸多的农民工市民化的影响因素中，制度创新是最直接的。农民工问题解决的快慢，主要取决于市场化改革的方向以及城乡二元结构能否逐步消除。长期存在的城乡二元结构，阻滞了在工业化和城市化过程中农民自然融入城市生活，造成了农村与城市、农民与市民种种不平等。城乡分割的户籍制度，是没有把农民工纳入城市社会保障、就业和其他公共服务之内的主要原因，是农民流动就业的最大成本和市民化的最大障碍。由于城市居民和农村居民户籍身份的分隔，相应形成了城市和农村相分离的二元社会保障体系。改革开放以后，大批农民进城打工，大量农村人口向城市流动，从而形成了新的社会群体——农民工。他们离开农村进入了城市，但又被城市社会保障体系所排斥，成为二元社会保障体系下边缘化的社会群体。所谓解决农民工问题，实际上就是要统筹城乡发展，消除城乡分割的二元体制，解决农民工在城市居住生活所遇到的权益保障、公共服务、就业条件和环境等方面的问题，逐步推进农民工市民化。为此，必须加大户籍制度的改革力度，推进劳动就业、义务教育、计划生育、医疗卫生、社会保障等与户口性质相关的行政管理、社会管理等制度的配套改革，逐步形成农民工与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的制度体系。
5.区域和城乡协调发展。城乡差距、区域差别是造成农村劳动力在城乡和地区间流动的重要原因。城乡差距的缩小和拉大，会对农民工问题的解决产生直接影响。尤其是大中城市的高收入和现代化的生活环境，对农民工有强大的吸引力。受收入水平和城市发展水平等因素的影响，年轻的农民工一般愿意到大中城市务工。因此今后一段时间内，农民工仍是以流向大中城市为主。随着城市生产成本的提高和容量的限制，城市将由中心城市向四周扩散，农民工也将随着适宜就业产业的扩散而扩散，部分农民工将流向小城市和小城镇。而且，如果城乡差距过分拉大，城市与农村之间的互动支持将很难实现。城乡差距的缩小与逐步走向一体化，可使在农村的农民也能享受到和城里差别不大的公共设施和公共服务，有利于吸引一部分农民在乡间居住和工作，从而形成合理的城乡人口分布。另一方面，从区域发展来说，区域间的明显差别是形成农民工跨地区流动的趋动力。现在大多数农民工是跨地区流动就业，如果地区间差距缩小，则农民工跨地区流动量将会相应减少。改革开放以来，东部地区率先发展，尤其是外向型经济发展，对劳动力产生了巨大的需求，加上东西部地区发展差距的推动，这就吸引了多的农民工向东部地区流动。但是，东部沿海发达地区经济快速发展到一定程度，劳动力成本会不断上升，其他要素如土地也在大幅升值，环境容量越来越有限，同时由于中部崛起、西部大开发政策的深入实施，沿海地区劳动密集型产业正向中西部转移，农民工的流向也将随着产业的转移逐步向中西部扩散、呈多元化趋势。[13]
[参考文献](省略)
*本文为国家社会科学规划基金项目“中部地区工业化、城镇化与农业现代化的互动机理和协调发展研究”[09BJL012]的阶段性成果。——作者
作者：吴海峰，河南社会科学院农村发展研究所所长、研究员
(A)
一、我国农民工形态的历史演进
农村劳动力转移是现代化进程中的一个基本特征。我国作为有数千年传统的农业大国，实现现代化，自然有从传统浓重的农业向现代工业化转型的过程。这个过程必然伴随着大量农民逐步脱离乡村土地、转变为准产业工人、转变为正式产业工人。尽管“农民工”一词首次出现在1984年，但“农民工”所体现的我国农村劳动力的转移，实事上一百年前就已经出现了。我们大体可以把它分为新中国成立以前、新中国成立以后至改革开放前、改革开放以来三大阶段。
(一)新中国建立以前的时期
自近代开始，特别是洋务运动以来，我国农村劳动力就开始不断向城市转移就业。近现代，规模较大、影响较深远的农村劳动力转移，发生在民国初年至抗日战争爆发，即1912～1937年的25年间。辛亥革命，加速了封建生产关系和政治制度的瓦解，为资本主义的发展扫除了障碍。第一次世界大战爆发，欧洲列强忙于战争，暂时放松了对中国的经济侵略，客观上为我国民族工业发展提供了有利的外部条件，由此我国民族工业获得了较大发展，大量农村人口进入城市成为工业工人。据不完全统计，1918年全国工人人数共计达174.9336万，其中制造工厂工人63.8641万、运输工人22.1811万、矿山工人53.0885万、市政工人12万、政府直辖工人2.164万、外国工厂工人32.4362万。也有人估计，1920年代初期，全国工人已达200万左右，其中机器工厂工人为144.5万、矿业工人为42万、交通工人为20万，共计206.5万。当时我国产业工人的产业分布主要集中在机器工业、交通、纺织、矿业等几个主要产业部门。大量农民走出家庭，离开农田，来到车间里、机器旁，汇入了工人阶级洪流。毛泽东在上世纪二十年代对我国社会各阶级进行考察分析后认为：农民是“中国工人的前身”、“工业市场的主体”，这个论断是有充分依据的。 [1]
近代我国农民工的形态有以下几个特点。第一，早期产业工人的来源主要是破产的农民和手工业工人；第二，农民工主要来源于离城市不远的农村地区；第三，在外国资本和官僚买办资本协迫下的民族工业资本对工业劳动者的吸纳力很低；第四，新中国成立前农民进厂工作后就与城市工人处于同一起跑线上，同工同酬，那时候没有“农民工”这一说。进城转移就业的农民，或是举家入迁、或是在城成家，多数完成了职业和地域的彻底转移，所以很快适应和融入了城市生活，完成了由农民到市民的“蜕变”。[2]
(二)新中国成立后至改革开放前的时期
新中国成立后，我国的农村劳动力转移可分为两个时期。第一个时期从20世纪50年代初到70年代中期。这20多年间，农业劳动力转移的特点是大起大落、但总体上规模较小。
新中国成立后至1957年，是农业劳动力转移离土又离乡比较有代表性的时期。1949～1952年，适应快速推进工业化的需要，国家采取让农村居民向城市自由迁移的政策，大量农村居民进入城市工矿企业。经过三年国民经济恢复，开始了第一个国民经济发展五年计划，一方面全国工业建设轰轰烈烈，另一方面农民大量进城。统计表明，1952年全国城市人口7000万人，1957年增加到9949万人。五年间，进城务工的农民工有近3000万人。这个阶段，城市化程度每年提高一个百分点。[1]
但到20世纪50年代末，非农业部门劳动力比重陡然上升，从1957年的18.8%猛然上升到1958年的42.1%，而农业部门的劳动力比重从81.2%陡然下降到57.9%，非农业部门的劳动力人数从1957年的4442万增加到1958年的11110万，一年时间增加了6668万人。 [3]当时是我国极不正常的“大跃进” 时期。为了尽快实现超英赶美目标，我国在农村招收了大量劳动力参加工业生产。但由于农业生产急剧下降，引发了历史上罕见的大饥荒，结果又把招进城的农村劳动力遣返到农村，使农业部门的劳动力比重在60年代初又恢复到50年代中期的水平。由于粮食供应紧张，城市就业困难，政府还把大量城市人口迁移到农村，其中最为典型的是知识青年上山下乡运动。据统计，从1962～1979年，全国共有1776万知识青年上山下乡。农村人口的快速增长，加上城市人口向农村迁移，使这一阶段从事农业劳动的人口大量增加。从1952年到1978年，我国农业劳动力从1.73亿增加到2.83亿，增加了65%。[3]
除了这个不正常阶段之外，在这一时期农业劳动力转移的规模是很小的，主要是由于农业集体经营制度导致的农业劳动生产率低下。此外，重工业优先发展战略以及轻工业和服务业部门发展严重滞后，使就业机会十分有限。[3] 另一大因素，是由于城乡二元体制的作用。国家优先发展重工业，需要的投资大，提供的就业少，无法大量安排劳动力，必须限制农民进城就业。以1958年国家颁布《中华人民共和国户口登记条例》为标志，我国采取严格控制农村人口向城市迁移的政策，由此形成了城乡分割的二元体制。国家确立了城市的高就业、低工资及基本生活用品低价政策，城市职工享有工资以外的口粮供应、医疗、养老、子女就学就业等福利制度，以及旨在阻断农民在城乡间自由流动就业和迁徙的户籍制度。进而形成了从户籍制度、就业制度到教育、卫生、生活福利制度等一整套城乡分割的制度。一方面通过农产品统购统销制度从农村低价取得农产品；另一方面又严格把农业富余劳动力控制在农村。长期的计划经济体制，又逐渐强化了这种城乡二元结构。[4]
需要指出的是，1958开始的人民公社化的那段时间，一定程度上产生了当今所谓的农民工。人民公社实行政社合一，工农商学兵五位一体，人民公社不光办农业，也办工业。由公社办的工业企业称社办企业，由生产大队或生产队办的工业企业称为队办企业或村办企业。这些社办企业、队办企业、村办企业中的“工人”，干的工作是工业劳动性质，但身份还是农民，跟其他社员没有区别，也是按工分分配。这些工人实质上就是当今人们所说的农民工。[1]
(三)改革开放以来的时期
改革开放以来，农民工的兴起和发展经历了曲折、漫长的过程。农民工最明显的特征是流动就业。农民工流动就业的历史变迁与国家政策的变化息息相关。这一时期的农民工就业政策，经历了一个从内到外、由紧到松、从无序到规范、由歧视到公平的过程。总体上讲这一时期大致经历了五个阶段：
1.酝酿准备阶段(1979～1983年)。这一阶段，改革开放启动，乡镇企业迅速崛起，工业结构向轻型化发展，就业机会大量增加，形成了对农村富余劳动力的巨大拉力。同时，以家庭联产承包责任制为核心的农村改革，使农民逐渐成为独立的商品生产者和经营者，追求收入最大化的利益驱动，使农民将其富余劳动力配置于非农产业成为可能和必然。但由于国内食品尤其是农副产品供应量不足，政策难以解禁，农民工流动就业还难以成行。同时由于大批下乡知识青年返城，大批下放职工落实政策回城，全国约有2000万人需要就业。因而国家明令：“严格控制农村劳动力流入城市”，“严格控制使用农村劳动力”，“严格控制农业人口转为非农业人口”。
2.快速流动阶段(1984～1988年)。这段时间，城市就业压力已经缓解，农业劳动生产率提高和剩余农产品供给增长，为农村富余劳动力进城就业提供了基础，同时农民收入增长缓慢、农村劳动力大量过剩。另一方面，城市经济体制改革全面推进和乡镇企业大发展，新增了大量就业机会。因此，1984年开始，国家准许农民进城务工经商。这标志着实行了30年的限制城乡人口流动的就业管理制度开始松动，农村劳动力开始快速向城市流动。流动的方式，前期主要是“离土不离乡”，后期随着东南沿海经济迅速增长对劳动力形成了巨大的需求，转移方式开始转向“离土又离乡”，且规模越来越大，不久演变成为“民工潮”。
3.控制流动阶段(1989～1991年)。1989年春节后3000～4000万农民涌入城市。“民工潮”爆发引起的大规模农村劳动力跨地区流动，使得交通、治安、管理等不适应。为了保持社会稳定、减轻农民工跨地区流动给城市生活造成的压力，政府对农民进城务工实行有效控制、严格管理，并建立临时务工许可证和就业登记制度，防止大量农村劳动力盲目流入城市。这些措施的出台使“民工潮”得到初步遏制。同时由于治理经济环境、整顿经济秩序造成了城市和乡镇企业新增就业机会减少，也使得农村劳动力的转移和流动缩小。农民工外出就业人数的增加虽然在总体上呈放缓趋势，但暂时控制与长期转移农村劳动力的矛盾突显。
4.引导流动阶段(1992～2001年)。以邓小平南巡谈话为起点，我国开始建立社会主义市场经济体制。党的十四届三中全会指出，“鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区内的自由流动”。同时，公安、劳动等部门放宽了户籍管理、流动人口管理和劳动就业的一些规定，农村劳动力转移恢复了快速态势，农民进城人数剧增。但在此期间，由于城市下岗职工增加，实施再就业工程已成为各级政府的重要任务。在这种背景下，部分省市却出台了一些限制、排挤和歧视农村劳动力进城务工的政策和规定，农民工流动就业过程中正当的社会权益被忽视，甚至被侵犯的现象比较普遍。
5.扶持流动阶段(2002年以来)。以十六大为起点，在“以人为本”的科学发展观指引下，农村劳动力转移进入健康发展轨道。从中央到地方，出台了许多政策措施，逐步改革、取消农民工进城的制度障碍，维护农民工权益的法律和政策陆续出台。2003年，国务院对农民工提出“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的政策原则。2004年中央1号文件首次提出“进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”。2005年，国务院又发出进一步改善农民工进城务工就业环境的文件。2006年，国务院颁发了《关于解决农民工问题的若干意见》，这是中央政府关于农民工的第一份全面系统的政策文件，它涉及了农民工工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等方面的政策措施。去年，党的十七届三中提出“建立促进城乡经济社会发展一体化制度。”“统筹城乡劳动就业”，“ 加强农民工权益保护”。 今年中央1号文件要求“各地区和有关部门要高度重视，采取有力措施，最大限度安置好农民工，努力增加农民的务工收入。”[5]
(四)“农民工”称谓的历史演变
建国以来，随着农民进城务工在国民经济和社会发展中的地位越来越重要，“农民工”的称谓的也在变化。
1.“盲流”。1952年，中央劳动就业委员会提出要“克服农民盲目地流向城市”，“盲流”这个具有歧视性的概念由此产生。1978年改革开放使得大量农民再次开始涌入城市，由于与城市就业和管理发生冲突，使限制“农民工”自由流动的“盲流”一词 “流行”。 1991年，国务院办公厅发布《关于劝阻民工盲目去广东的通知》。1995年公安部发布的《公安部关于加强盲流人员管理工作的通知》中，将“三无”盲流人员解释为“是流动人口中无合法证件、无固定住所及无正当工作或经济收入的人员，多为盲目外出找工作或流浪乞讨人员”。直到2003年的孙志刚事件后，国家废止了沿用多年的收容遣送制度，宣告带有限制、排斥的“盲流”一词最终退出历史舞台。“盲流”的指称，反映出计划经济的巨大影响及不允许农民盲目自由流动的强制性计划政策安排。
2.“打工仔”。自经济特区设立开始，市场经济发展加快，需要大量劳动力，大批农村富余劳动力进城务工成为历史必然。由于城乡二元体制的限制，使得没有城镇户口的农民到城市后与拥有城镇户籍的市民格格不入，于是广大市民就都把男的叫“打工仔”，女的叫“打工妹”，成为地位低下“农民工”的专称。对农民进城务工者，该称谓虽较“盲流”的限制性歧视称谓而言有所尊重，但仍然饱含贬义及冷漠和鄙视。
3.“农民工”。“农民工”称谓，是张雨林在1984年《社会学研究通讯》上发表的一篇文章中首次提出的，随后被大量引用，也是当前使用得最为频繁的概念之一。2006年，《国务院关于解决“农民工”问题的若干意见》中，第一次把“农民工”概念写入中央政府具有行政法规作用的文件。随后党的十六届六中全会，强调指出要“维护劳动者特别是'农民工’合法权益。”“农民工”的称谓及其合法权益获得了中央的高度重视。相对“盲流”“、打工仔(妹)”而言，“农民工”的称谓显示出由限制、歧视转为认可、尊重，体现了国家和社会对农民工态度的转变及社会的进步。但该称谓仍有“农民”二字，暗含有一定的歧视性和农民工与市民的区别。
4.“进城务工人员”。进入新世纪，“农民工”对推动经济社会发展的贡献越来越大，但在现实生活中却屡遭歧视、排斥和不公正对待，从而涌现出诸多社会问题。随着党和社会各界对“农民工”问题的重视，各级政府在诸多政策法规文件和讲话中都将“农民工”改称为“进城务工人员”。如中共中央《关于制定“十一五”规划的建议》和国家《“十一五”规划纲要》中就多次明确提出“进城务工人员”这一新称谓。“进城务工人员”的称谓由于没有了“盲”“、打工”“、农民”等字样而明显地少了排斥、歧视的含义，使得农民工与城市职工靠得更近，体现出政府和社会对农民工更加尊重与关怀。但“进城”二字仍含有外来的意思，仍暗含“进城务工人员”不是市民并与之有一定的区别之意。
可见，“农民工”的称谓反映出“农民工”既不是农民，又不是市民，而是不断地在农民和市民之间流动和变换角色且具有中国特色的社会群体。“农民工”称谓的演变，体现了社会的发展与进步，突显了广大“农民工”在社会主义现代化建设中独特而重大的历史价值，反映体现了和谐社会的发展要求。“农民工”市民化是现代化的客观趋势。随着社会发展，种种体现对农民进城务工的分割和歧视性的称谓必将消除，“农民工”不断市民化而享有同等国民待遇和共享改革发展的成果，将成为历史的必然。[6]
二、现阶段我国农民工的特点与问题
改革开放以来，随着我国工业化城市化进程的加快，亿万农民走出田间、走出乡村，进入工厂、进入城市，为我国的现代化事业做出了重大贡献。同时，农民工也呈现出一些新的特点，面临着一系列突出问题。
(一)现阶段我国农民工的新特点
近些年来，我国农民工总量继续增加，流动广度和跨度日益扩大，组织形式和流动方式日趋复杂，在保持其流动性基本特征的同时，还呈现出一些新的特点。
1.总体上看，农村劳动力正从长期“供过于求”转向“总量过剩，结构短缺”。第二次全国农业普查的数据表明：第一，有近80%农村青壮年劳动力转移到非农产业，30岁以下的农村劳动力供求明显偏紧。青壮年是外出农民工的主体。在全部外出从业的农民工中，30岁以下的占52.6%，30～40岁的占29.5%。虽然总体上青壮年劳动力仍存在过剩现象，但经过30年的持续转移，越来越多地区的农村青年富余劳动力正被吸纳殆尽。第二，有近60%初中以上文化程度的农村劳动力已转移到非农产业，有一技之长的农民工供给严重不足。外出农民工平均年龄比较轻，思想活跃，向往城市生活，有强烈的外出就业冲动，也较为容易适应现代产业发展的要求，但是总体素质仍然偏低，多数只能从事简单体力劳动。②
2.从产业上，农民工的就业分布，具体来说，一是以制造业、建筑业、采掘业和服务业为主。二是从事制造业的农民工比重最高，但就业增长开始放缓，建筑业就的就业比重稳中有降，服务业的就业比重稳中有升。三是外向型制造业和城市服务业的就业比重逐步上升。在制造业内部，逐步向外向度较高的行业集中；在服务业内部，逐步向城市服务业集中。随着我国产业结构的升级、城市化的发展和新生代农民工文化素质的提高，农民工的就业结构、就业方式都将发生变化。总的来看，农民工仍将继续流向工业和建筑业，但餐饮、娱乐、新型服务业等第三产业正在成为更多农民工就业的重要选择。
3.从区域上，农民工在外地就业占大部分，在本地就业占小部分；农民工中输出地主要来自中西部，输入地主要是东部地区。根据国家统计局统计监测调查，截至2008年底，全国农民工总量为22542万人。其中本乡镇以外就业的农民工为14041万人，占农民工总量的62.3%；本乡镇以内就业的农民工为8501万人，占农民工总量的37.7%。在外出务工的14041万农民工中，按输出地分，来自中部、西部和东部地区外出农民工的数量比例分别为37.6%、32.7%、29.7%。按输入地分，东部地区吸纳外出农民工占外出农民工总数的71%，中部占13.2%、西部占15.4%。在本地就业的8510万农民工主要集中在东部地区，占62.1%，中部地区占22.8%，西部地区占15.1%。①但应该看到，近些年来，随着东部沿海发达地区产业结构升级加快，劳动力成本继续上升，一些劳动密集型产业将向其它地区转移，不少原来在沿海地区务工的农民工将转向其他地区。
4.从形态上，农民工表现为多种类型：离土不离乡类型、离土又离乡类型、半工半农类型等。半工半农型，指的是有些农民外出打工表现出明显的季节性，即农忙时回家种地，农闲时外出打工。离土不离乡型，与农村工业化紧密联系。所谓离土不离乡，指的是身份还是农民、但在家乡从事的是工业劳动性质的工作，也就是乡村工业劳动者。离土又离乡型这类农民工，常年在城市打工，基本已融入城市，在城市有固定的住所和稳定的工作，对农村的土地依赖性较小，随着劳力供求变化和收入水平提高，这个比例会随之上升。根据国家统计局的调查，举家外出即已经在城市稳定居住的农民工已占到20%。[1]
5.从流动上，在农村劳动力向外地转移持续的同时，农民工回乡创业的步伐也在明显加快，呈现出农民工外地稳定就业与回乡创业的双向流动的良好态势。一方面，流动人口在现居住地稳定居住的持续时间逐年增加，返回家乡的次数减少，融入现居住地的趋势比较明显。另一方面，农民工回乡创业的热潮正在兴起。根据国务院发展研究中心课题组2007年的调查，与上世纪八、九十年代相比，现阶段的农民工回乡创业不仅主动性增强，还具有以下特点：一是回乡创业者以第一代农民工为主。二是回乡创业者大多从事非农产业。三是经营形式以个体和私营为主，企业规模较小。四是回乡农民工半数选择在离家较近的小城镇创业和居住。五是农民工回乡创业创造一批新的就业载体，以创业促就业，带动了当地农村富余劳动力的就地就近转移。[7]
(二)农民工对我国现代化事业的巨大贡献
农民工是我国工业化城市化快速发展中涌现出的一支新型劳动大军，是促进我国经济和社会结构变革的巨大力量，为推进我国现代化事业作出了巨大贡献。
1.农民工为我国经济起飞持续提供了充裕的廉价劳动力。改革开放30年来，源源不断地从农村流动出年轻、富有活力的打工者，形成新兴的农民工大军，已成为社会发展的一大支柱。农民工的辛勤劳动带来国民经济高速增长。我国经济的外贸依存度已经攀升到70%以上。特别是沿海发达省份，派生了一大批出口加工企业群。这些企业员工的80%来自农村，为吸引外资和发展出口贸易创造了条件，支撑了出口产品的低价位竞争。农民工用自己的创造的产品和价值，奠定了中国世界工厂的地位，是“中国制造”走向全世界的基石。
2.农民工已成为产业工人的重要组成部分，是工业化的主力军。农民向工人的转化，带来工人数量前所未有的增长，是改革开放以来我国社会阶层分化的最大特征。几乎所有产业，都有农民工进入。农民工是将工人与农民联系起来的农工阶层，开辟了一条工农之间、城乡之间生产要素流动的新通道，为二、三产业发展提供了源源不断的劳动力，满足了加快工业化对劳动力的需求。目前，没有城市户口的农民工已占第二产业的57.6%，商业和餐饮业的52.6%，加工制造业的68.2%，建筑业的79.8%。[8]农民工已是中国产业工人的重要组成部分，正逐渐变为工人阶级的主力军。农民工是新时期我国工人阶级的杰出代表。
3.农民工是城市化的推进者，已成为建设城市、繁荣城市的重要力量。随着市场经济的发展，越来越多的农民离开家乡走向城市，这既是农村发展的需要，也是城市发展的需要。农民工建设城市、繁荣城市，是加快城市化的原动力。城市发展离不开农民工。据调查，城市环卫工人、家政从业人员、餐饮服务人员绝大多数是农民工，有些城市离开农民工可能就会陷于瘫痪。农民工的大量进入，填补了城市劳动密集型产业的岗位空缺，但劳动报酬比城市劳动者低得多，使城市特别是东部地区在激烈的市场竞争中保持了较强的竞争力。
4.农民外出务工，扩大了就业，加快了农民致富步伐。我国农村人多地少的矛盾非常突出。而且农业是弱质产业，既有大的自然风险，又有大的市场风险。加上现阶段农村土地大体按户人均分配，大多农户一般仅有几亩或十几亩耕地，没有规模效益，农业生产扣除成本后处于微利或保本状态。在这种条件下，多数农民仅靠务农要达到生活富裕是比较困难的。事实证明，加快农村劳动力转移、大力发展劳务经济，是农民走向富裕的重要途径。1997年到2008年，我国农民务工收入占农民人均纯收入的比重由25%提高到接近40%。大量农民外出务工，使农村富余劳动力变成了人力资本财富。
5.农民工作为沟通城乡的纽带，是工业反哺农业、城市辐射农村、发达地区带动落后地区的实现途径。农民工是我国农村脱贫的主力军。农民工就业获得的收入，除生活消费支出外，大部分带回了农村，成为购买农业生产资料和改善生活条件的重要资金来源，这是工业反哺农业、城市支持农村非常有效的实现形式，也使落后地区获得了发展的外源力量和造血功能，极大地促进了农业农村的发展，这是国家各项财政支农资金所不能比拟和替代的。农民工在外出务工中，接触到先进生产方式和文化理念，经过历年磨练，长了见识，增了本领，学了技术，更新了观念，丰富了社会关系网络，也积累了一定的资金。他们回乡创业，有力地促进了农村的繁荣和发展。农民工把城市的现代文明源源不断地带回农村，深刻荡涤农村落后的思想观念。
6.农民外出务工已成为改变城乡二元结构、解决“三农”问题的突破口。农民工的巨大浪潮，冲破了劳动力市场的城乡界限、地域界限和部门界限，促进了市场导向、自主择业、竞争就业机制的形成。由于农民工的出现，城乡互动获得空前发展。农民工大规模大范围跨区域流动，增强了整个社会的生机和活力，对城市社会管理体制提出挑战，有力地促进了政府职能和管理方式的转变。在解决农民工问题中，各级政府的职能定位、管理理念、行为方式也在悄然发生变化，传统的户籍制度、劳动就业制度和社会保障制度正在发生变革。几亿农业人口向非农产业转移，逐步改变城乡二元经济结构，是促进城乡协调发展的巨大力量，为解决“三农”问题踏出了一条坦途，也是世界历史上规模最大的深刻的社会转型过程。[9]
(三)当前农民工面临的突出问题
多年来，国家高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业的政策措施，取得了明显成效。但目前农民工面临的问题仍然比较突出，仍然是一个弱势群体，主要表现在以下方面：
1.经济利益的弱势群体。一是工资水平很低、同工不同酬。许多企业往往把最低工资标准当作实际支付给农民工的工资标准。农民工工资水平与社会平均工资的差距不断扩大。据湖南、四川和河南三省的抽样调查，农民工实际劳动小时工资只相当于城镇职工的1/4。二是超时间、超强度劳动现象普遍。农民工的工作时间极长，超负荷从事繁重工作。据国家统计局调查，农民工日工作时间11个小时，每月工作时间超过26天。76%的农民工在节假日加班未享受过加班工资。农民工加班加点疲劳过度，导致安全事故频繁发生。三是劳动安全卫生条件较差、事故频繁。农民工拿着最低的工资，却干着最重、最苦、最脏、最累、最危险的活。农民工集中在劳动密集型、劳动环境差和危险性高的劳动岗位，尤其是城里人不愿干的建筑施工、井下采掘、餐饮服务、环卫清洁等工作，发生职业病和工伤事故的比例高。据统计，全国每年因工伤致残人员近70万，其中农民工占大多数。四是欠薪和克扣工资现象依然存在。近几年，尽管国家采取了追讨工资专项行动，取得了一定成效，但由于维护农民工权益的长效机制尚未建立，拖欠和克扣农民工工资的问题并没有根本解决。②
2.政治权利的弱势群体。农民工的基本政治权利无法得到有效保障。农民工利益要求的表达和实现，需要通过选举和被选举权。但这一基本政治权利不论在家乡还是在居住工作的城市，都不能有效地实现。首先，农村选举一般定在每年的3、4月份，而农民工长期背井离乡，一般是年后到城市中工作，年底才回家，甚至很多人长年累月不回家。这时间上的矛盾就决定了绝大多数农民工难以参加乡村的选举。其次，由于户籍制度的存在，事实上剥夺了农民工在工作居住的城市中参加社区民主选举和参与社会事务管理的权利。这样就使广大农民工在城市中处于“失语者”的地位，利益诉求和表达无从实现。其三，农民工在企业里缺少主人翁地位。许多民营企业特别是中小企业还没有建立工会组织。一些国有企事业单位，把农民工划入另册，不能参加职工代表大会，不能行使正常的民主管理权利。其四，基本人权受到歧视。农民工进城证件繁多。一些企业扣押身份证、实行“封闭式”管理，甚至采取搜身检查、随意体罚等非法手段，侵犯了公民应有的人身自由和人格尊严。由于法制不健全，农民工维权工作困难重重。虽然农民工有追求繁荣富庶城市生活、接受城市先进文明的愿望，但由于相关权利的缺失，这一切离他们又很遥远。[10]
3.社会地位的弱势群体。农民工是从农民中分化出来的，是指那些身份上属于农民而职业上属于工人的那一部分劳动者。即具有农村户口身份却在城市务工的劳动者。从户籍来看，他们属于农民；从职业来看，他们在城市从事非农职业。农民工实际上并没有真正融入城市中被城市接纳，绝大多数农民工在城市中没有归属感和安全感。他们穿梭于城市与农村之间，虽然在城市打工好多年，却始终是城市的边缘群体，处于“二等”和“等外”的尴尬境地。农民工不能享受与城市居民平等的权利。一是在劳动力市场的准入上，要受到很多限制。尤其是在劳动力涌入比较集中的大城市，一般要求农民工有暂住证、出租房屋安全证、就业证、经商许可证。二是由于户籍制度政策的限制，大量的农民工在子女入学、公务员录用、社会保险待遇等方面，与城市职工相比处于不平等地位，从而限制了获得理想职业的可能性。三是谋求到工作职位后，农民工与城市职工也存在着“同工不同酬”、“同工不同时”，更得不到同等的社会待遇。四是由于农民工就业稳定性差、流动性强，多数企业还没有把农民工当作稳定的产业工人。在就业竞争日趋激烈的今天，许多农民工面临随时被解雇的风险，也造成农民工没有稳定的心态与家庭环境。[11]
4.公共服务的弱势群体。农民工的社会保障待遇普遍缺失。广大农民工在遇到意外风险、事故时，往往无力应对，基本生活难以为继。第一，工伤保险参保率很低，伤残医治赔偿困难。农民工从事的多是高强度、高风险的工作，许多农民工发生工伤事故得不到及时的治疗和经济赔偿，拖着伤残的身体回到原籍，成为农村新的贫困户。第二，医疗保险参保率低，仍然看病难看病贵。农民工生病时，大多无法承担城市高额的医疗费用。这一群体中存在的健康问题和医疗保障现状，已经超出了自身承受能力。第三，养老保险和失业保险空缺，后顾之忧难以解决。农民工收入低且不稳定，缴费有困难。农民工眼下吃“青春饭”，却把沉重的包袱留给了几十年后的政府、社会和家庭。目前大多数农民工未参保失业险。此外，现在城市的社会救助体系只覆盖城市户籍人口，农民工虽与当地人同样为当地的经济发展做贡献，却享受不到最低生活保障或者其他方面的救助，如在社会救助、子女义务教育、就业培训、居住条件、计划免疫和妇幼保健等基本公共服务方面，农民工基本享受不到城市政府提供的公共服务。[12]
三、 我国农民工演变的趋势
在我国，伴随着城乡二元结构的消除、工业化和城市化水平的提高、城乡差距和工农差距的消失，农民工问题将得到解决，农民工也终将在现代化中完成自身的历史使命。
(一)农民工群体流动的基本趋势
从现代化的一般规律看，农村富余劳动力逐步转移出来，进入非农产业和城市，既是客观需要，也是必然趋势。农民流动的开始之日即是农民工的市民化的开始之时，流动是农民工市民化的起点，市民化是流动的终点。显然，农民工问题的实质，是农民的非农化和现代化。根据有关农民工的现状研究和预测分析，未来我国农民工群体的流动将呈现以下趋势。
从总量上看，农民工群体的规模仍会扩大，但增长速度将逐渐趋向平稳。现在我国劳动力的供给总量仍然处于过剩状态，农村尚有大量富余劳动力需要转移。随着上世纪80年代生育高峰形成的劳动力供给高峰的到来，劳动力供给将继续增加，在一定时期内规模还将继续扩大。从人口构成看，由于计划生育政策和农村生育偏好的滞后影响，新增劳动人口主要来自农村。劳动力供给总量的现状和发展趋势，预示着农民工的规模将继续扩大。我国人均耕地仅有14亩，而且耕地还将随着工业化城市化进一步减少。农业本身也需要规模经营。这将推动更多的农业劳动力从农业中分离出去。而且，巨大的城乡差距又对农民工形成强大的拉力。我国正进入工业化城市化加速发展阶段，方兴未艾的工业发展和城市建设将对农民工产生巨大需求，拉动农村劳动力转移。可以判断，今后较长时期内，我国农民工仍将保持较大规模是必然的。但从长期趋势看，农村新增劳动力的数量会逐渐呈现下降趋势。经过30年的改革开放，农村劳动力的富余程度已大大降低。另外，随着城市化的发展，进城农民工在城市中沉淀的数量必将逐步增加，这也会使农民工的规模逐步缩小。根据有关预测，大概从2013年开始，劳动年龄人口上升的趋势会呈现平缓，2016～2017年达到最高峰后便开始绝对减少。这时，作为劳动力无限供给的一个源泉，人口因素不再助长劳动力供给的增长。一旦劳动人口将出现负增长，农村富余劳动力将由结构性短缺发展到全面短缺。③然而，这并不意味着农村劳动力没有可以转移的潜力。2003年以来，尽管我国一些地区开始出现“民工荒”现象，近年来农民工的工资水平也有显著上升，但我国仍然有3亿多农村劳动力主要从事农业。我国农村劳动力向非农业和城市的转移和流动，将是一个长期的过程。我国农民工问题将伴随现代化的全过程，并将伴随现代化的基本实现而消失。
应该看到，农民工群体仍会以在城乡之间双向流动为主，但沉淀在城市定居的农民工将逐渐增多。由于目前农民工收入水平不高，不足以支撑其本人及家庭在城市定居生活，加上尚未打破城乡二元户籍制度的限制，大多数农民工选择了在城乡之间双向流动的“候鸟式”流动模式。老一代农民工进城打工主要是为了谋生，挣钱主要是甚至是唯一的目标，不愿也不能放弃土地，进城打工一些年份之后，多数最终回归农村，因此以“工农兼职”的“候鸟式”就业为主。而新一代农民工基本上没有种过地，且不想再务农，土地情结淡化，思想观念、生活习惯、行为方式日趋城市化，大多愿意放弃土地到城市定居，除挣钱外，还追求身份的尊重、待遇的平等，地位的获得等。由于目前外出农民工以青壮年劳动力为主，其中大部分是改革开放以后出生的新一代，而新一代农民工增多的特点预示着在城市定居的农民工将逐渐增多。越来越多的农民工期望并努力实现由农民向工人、由农村人向城里人的转变。并且，户籍政策和城市公共服务政策也将逐步放开，再加上城市化带来的城市数量的增加和规模的扩大，工业化带来的产业发展和就业增加，将支持越来越多的农民工在城里留下来。总之，随着市场经济的发展，不断有农民工从农村流出进入城乡间流动。在进城务工的农民工中，不断有部分人在城里有了稳定的职业，在城市沉淀下来成为市民；有一部分又回到农村务农；而与此同时又有更多的农村劳动力加入流动进城的行列，总趋向是不断向城市输送劳动力。如此循环推进，不断地沉淀，不断地增加，如同一个不断输水又不断溢出的“水池”。当现代化达到一定水平，城乡之间的人口流动最终会达到一种均衡状态，农村人口向城市转移沉淀也自然会终结。[13]
(二)影响农民工市民化的主要因素
农民工市民化，是市场经济发展的必然趋势。影响我国农民工市民化进程的因素，主要有工业化、城市化、农业现代化、制度创新、城乡差距和工农差距。
1.工业化或非农化。农民工的市民化与工业化息息相关。保持经济较快增长，推进工业化，是劳动力转移的重要条件。我国改革开放以来，工业增长速度很快，但农村劳动力向工业及其他非农产业转移的速率相对迟缓，这显示出农村劳动力的缓慢转移与工业的迅速发展是不相称的。目前，我国正处于工业化中期阶段，这个阶段也是农村劳动力集中转移的阶段。正确把握农民工的发展趋势，科学引导农民工走向，将有助于推进我国的工业化进程。第三产业大多是伴随服务于工业发展起来的。工业化和服务化或第三产业发展是相互依存、相互促进的共生关系，只有二者保持同步协调发展，才能促进经济持续健康地向高水平迈进。服务业比重上升可以有效地大量增加对劳动力需求，加快农村劳动力转移速度。国际经验表明，人均GDP在1000～3000美元阶段，产业结构仍处于快速变动期，服务业将处于加速发展的转折点。目前我国经济发展正处于这一阶段。促进服务业加快发展，既是我们面临的重要任务，也是现实的可能。长期以来，农民工大多集中在建筑业、加工制造业等行业，而本应容纳更多劳动力的服务业却发展缓慢。加快服务业发展，特别是加快现代服务业发展，是推进工业化、促进劳动力转移的重要途径，可以使扩大就业与科学发展相得益彰。现代服务业的兴起，本质上是工业高级化的表现。推进新型工业化道路与加快发展服务业是并行不悖的。另一方面，推进新型工业化，对转移的劳动力提出了更高的要求。新型工业化的完成，需要实现劳动主体从量的增长到质的提高的结构转型。农民工不论是作为产业后备军看待还是准产业工人过渡，都需要通过教育培训提升劳动素质。[1]
(2)城市化。工业化是城市化的根本动力，由工业化带动的城市化进程与农民工市民化，是相互促进的。农村劳动力的转移，依赖于城市化的推进。城市可以提供较好的基础设施、提供较大较集中的市场、提供较便捷的社会服务，因而能够产生较高的经济效益，实现经济的较快发展。这种聚集效应会吸引二三产业向城镇集中，这种集中又进一步加强城市的聚集效应，滚动式地推动城市经济规模不断扩大。总体上说，工业属于城市经济范畴，工业在交易成本可控制的情况下，总要追随规模效应和空间聚集效应，因此工业向城市聚集在很大程度上是个规律。第三产业大多又是伴随服务于工业发展起来的，加上第三产业本身也有聚集效应，第三产业的发展大都集中于城市特别是中心城市。城市的产业聚集可以产生1+1等于3或4的效益。所以，尽管人们希望城乡一样繁荣发达，但城市发展较快和乡村发展较慢，是一个必然的客观现象。这样，就导致了城乡发展差距和城乡居民收入差距。解决这个问题的基本途径，就是通过城市的持续发展，促进农村富余劳动力转移到城市经济效益较高的非农业部门，促进人口结构和就业结构由以农村为主向以城市为主的转变。按目前城市化率每年提高1个百分点计算，我国要达到城市化成熟阶段，至少还需要30年。
3.农业现代化。农业现代化是工业化城市化的基础，工业化城市化的快慢以农业现代化的快慢为条件。如果工业化城市化推进过快，超越了农业的承受能力、或以牺牲农业和农民的利益为代价来提高工业化城市化水平，则严重影响农业的发展。而农业发展受阻，又反过来会制约工业化城镇化进程。我国有过这方面的沉重教训。“大跃进”时期大炼钢铁，农业严重下滑，饿死了不少人，国家不得不把几千万城市人口遣返农村；“十年动乱”期间，千百万城市知识青年“上山下乡”，很大程度上也与当时农业长期徘徊有关。显然，要避免农业发展不足对工业化城市化的制约作用，就必须大力扶持农业发展。工业化城市化水平越高、非农业人口越多，农业的地位就越重要，就越需要推进农业现代化。而且，农业本身是一个弱质产业，农业投入的回报率低，农业生产经营存在着较大的自然风险，加上城市人口的逐步增加和居民消费水平的不断提高，对农产品将提出更多更高的要求。因此，必须把推进工业化城市化建立在现代农业不断进步的基础之上。[14] 有关研究表明，当非农产业比重上升到大约3/4和农业劳动力比重下降到大约1/2时，就要不断加强反哺农业和保护农业。目前，我国总体上已经到了“以工哺农、以城带乡”的发展阶段，已经具备了工业反哺农业、城市带动农村的条件。
4.制度创新。农民工是城乡二元经济社会政治分割与市场经济发展相冲突的产物，因而在诸多的农民工市民化的影响因素中，制度创新是最直接的。农民工问题解决的快慢，主要取决于市场化改革的方向以及城乡二元结构能否逐步消除。长期存在的城乡二元结构，阻滞了在工业化和城市化过程中农民自然融入城市生活，造成了农村与城市、农民与市民种种不平等。城乡分割的户籍制度，是没有把农民工纳入城市社会保障、就业和其他公共服务之内的主要原因，是农民流动就业的最大成本和市民化的最大障碍。由于城市居民和农村居民户籍身份的分隔，相应形成了城市和农村相分离的二元社会保障体系。改革开放以后，大批农民进城打工，大量农村人口向城市流动，从而形成了新的社会群体——农民工。他们离开农村进入了城市，但又被城市社会保障体系所排斥，成为二元社会保障体系下边缘化的社会群体。所谓解决农民工问题，实际上就是要统筹城乡发展，消除城乡分割的二元体制，解决农民工在城市居住生活所遇到的权益保障、公共服务、就业条件和环境等方面的问题，逐步推进农民工市民化。为此，必须加大户籍制度的改革力度，推进劳动就业、义务教育、计划生育、医疗卫生、社会保障等与户口性质相关的行政管理、社会管理等制度的配套改革，逐步形成农民工与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的制度体系。
5.区域和城乡协调发展。城乡差距、区域差别是造成农村劳动力在城乡和地区间流动的重要原因。城乡差距的缩小和拉大，会对农民工问题的解决产生直接影响。尤其是大中城市的高收入和现代化的生活环境，对农民工有强大的吸引力。受收入水平和城市发展水平等因素的影响，年轻的农民工一般愿意到大中城市务工。因此今后一段时间内，农民工仍是以流向大中城市为主。随着城市生产成本的提高和容量的限制，城市将由中心城市向四周扩散，农民工也将随着适宜就业产业的扩散而扩散，部分农民工将流向小城市和小城镇。而且，如果城乡差距过分拉大，城市与农村之间的互动支持将很难实现。城乡差距的缩小与逐步走向一体化，可使在农村的农民也能享受到和城里差别不大的公共设施和公共服务，有利于吸引一部分农民在乡间居住和工作，从而形成合理的城乡人口分布。另一方面，从区域发展来说，区域间的明显差别是形成农民工跨地区流动的趋动力。现在大多数农民工是跨地区流动就业，如果地区间差距缩小，则农民工跨地区流动量将会相应减少。改革开放以来，东部地区率先发展，尤其是外向型经济发展，对劳动力产生了巨大的需求，加上东西部地区发展差距的推动，这就吸引了多的农民工向东部地区流动。但是，东部沿海发达地区经济快速发展到一定程度，劳动力成本会不断上升，其他要素如土地也在大幅升值，环境容量越来越有限，同时由于中部崛起、西部大开发政策的深入实施，沿海地区劳动密集型产业正向中西部转移，农民工的流向也将随着产业的转移逐步向中西部扩散、呈多元化趋势。[13]
[参考文献](省略)
*本文为国家社会科学规划基金项目“中部地区工业化、城镇化与农业现代化的互动机理和协调发展研究”[09BJL012]的阶段性成果。——作者
作者：吴海峰，河南社会科学院农村发展研究所所长、研究员
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