课题组：工业发展和城镇建设要向低丘缓坡要土地
2013-10-24
来源：《河南低丘缓坡土地开发利用研究》课题组
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今后10年，是我省全面建成小康社会的关键时期，是加快转变经济发展方式的攻坚时期，同时也是土地资源约束加剧的矛盾凸显期。一方面工业化、城镇化的快速发展对土地的需求量不断增大，另一方面国家对耕地实行最严格的保护措施，工业发展、城镇建设的空间越来越受限，新增建设用地指标短缺、耕地后备资源匮乏、土地供需不平衡等矛盾日益突出。如何在不减少耕地的前提下，突破土地要素瓶颈，为发展提供更多的空间？一条重要的途径就是开发和利用我省的低丘缓坡土地资源。
一、工业发展和城镇建设向低丘缓坡要土地的必要性
就河南目前的情况来看，稀缺的耕地资源根本不能满足耕种和建设的双重需要，工业发展和城镇建设向低丘缓坡要地是现实所需。我们知道，工业化、城镇化的空间结果表现为企业和城镇占用土地的扩大，而且，按照惯有的发展思路，现有的工业、城镇大都建立在地势相对平整、水利条件较好、更加适宜耕种的肥沃良田上。随着河南工业化、城镇化的不断推进，二三产业的不断壮大，大量农村人口转移到城市就业和生活，会直接带动工业建设用地、城镇住宅用地和各类公共基础设施用地需求的增加。据有关预测，未来几年河南每年用地需求在60万亩以上，但是每年新增建设用地供给只有20万亩，仅能满足1/3的用地需求。另据测算，如果河南城镇化水平超过60%，需有2000多万人口转移到城镇，工业和城市用地还需要400万亩以上，巨大的用地需求使原本就稀缺的土地供应显得更加捉襟见肘。
同时，农转用指标短缺、耕地红线迫近，又给粮食稳产增产和农业发展带来了很大压力。河南提出建设粮食核心区和中原经济区，其核心思想就是要走不以牺牲农业和粮食生产为代价的工业化、城镇化新路子，即在加快工业化、城镇化、农业现代化的同时，做到耕地面积不减少、粮食产量不下降、农业地位不削弱。这是河南建设国家粮食生产核心区的庄严承诺，也是河南对国家和民族应当承担的重大责任。到2020年，河南粮食综合生产能力要达到1300亿斤，这意味着未来几年内，河南的粮食产量要年均增长约20亿斤，但在资源环境约束加大、生产风险和市场风险提高、科技进步有限的背景下，实现这一目标是有很大难度的。当前河南人均耕地面积仅1.05亩，为全国平均水平的75%，不到世界平均水平的1/3。虽然实行了耕地“占补平衡”，按照“占多少、补多少”的要求，每年补充相应的耕地，保证耕地数量不减少，然而在实际操作过程中，占补平衡尽力保障了耕地数量但却难以保证耕地质量，新整理的土地往往很难达到良田的标准。土地是农业发展的最重要条件，只有尽量保持现有耕地面积不再减少，保护好耕地的品质不下降，才能保护农业综合生产能力，从根本上确保粮食安全。正因如此，今后，在平原农区、肥沃良田上建城市、上项目将会受到国家土地政策越来越严重的制约，这两年出现好项目难以落地的局面就是最有力的证明。
可见，通过耕地整理开发来保持耕地面积和粮食产能的潜力已非常有限，通过宜农耕地后备资源的开发来拓展经济社会发展空间的潜力已经不大。中原经济区上升为国家战略，迫切要求河南在国土资源科学有效利用方面实现重大突破。这就需要理清新形势下发展工业、建设城市的用地新思路，转变只能在平原农田上铺摊子的旧习惯，重新认识低丘荒坡土地资源的优势和价值，在全省范围内寻找不适于农业耕种而却宜工发展、宜城建设的区域，在优化提升已有产业的基础上，推进工业上山、项目爬坡、城镇靠山，在荒坡山地上兴建产业集聚区和新城区，开辟河南工业发展、城市建设的新空间、新方向。
二、工业发展和城镇建设向低丘缓坡要土地的可行性
相比平原区而言，目前我省低丘缓坡地整体利用水平较低，潜力巨大。通常情况下，可用于综合开发的低丘缓坡土地，主要是指具有一定规模、具备成片开发利用条件的，地形高差相对适中、坡度一般在25度以下的山坡地，包括荒草地、裸土地、废弃园地和低效林地等多种后备土地资源。从全国范围看，我国低丘缓坡土地占土地总面积的比例约为10%，与耕地保有量基本相当。就河南而言，全省16.7万平方公里的土地面积，平原区占57%、深山区占26%、浅山丘陵区占17%，其中太行山区、伏牛山区和桐柏—大别山区，特别是作为伏牛山余脉的豫西、豫西南地区，有大片的低丘缓坡土地资源。这些低丘缓坡大多植被覆盖率低、基岩裸露、土壤贫瘠，缺乏农业生产性功能，但具备空间承载能力。如果能够在浅山丘陵区开发出大片不占用耕地或者少占用耕地的工业用地、城建用地，就可以缓解土地制约，减少耕地占压，更有效地落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，这将对河南工业化、城镇化进程具有重大意义，同时也呼应和体现了构建中原经济区的核心思想。
近几年，国内一些省市在开发利用低丘缓坡土地资源方面积累了不少宝贵经验，如较早开展低丘缓坡综合开发的浙江省，2005年提出了“向低丘缓坡要耕地、向低丘缓坡要建设空间”，“十一五”期间开发低丘缓坡78万亩；甘肃省兰州市2012年起在城郊荒山开展“推山造城”项目，首批土地出让价格仅为每亩10余万元，远低于城区每亩数百万元的水平。河南省内一些市县也已经在浅山丘陵缓坡土地资源开发利用方面进行了积极成功的尝试，如山区丘陵面积占全市总面积88%的济源市，2007年提出了“工业出城、项目上山”的发展思路，将工业项目向北部荒山荒坡聚集发展，节约耕地2万多亩。这些都为河南积极开发和利用低丘缓坡土地资源提供了有益借鉴。
开发低丘缓坡土地资源，可以提高土地综合利用率，能带来经济、社会和生态的多重效益，可行性较强。总的来说，依山就势开发低丘缓坡的模式，一是对高度相对较小的地域采取削山填谷的方式进行土地连片整理，二是对高度相对较大的地域采取“坡改梯”建设工业梯田。虽然低丘缓坡的开发成本较高，但征地成本和村民安置成本比较低，多数情况下其综合成本低于一般土地的征用成本，这对企业入驻有较大吸引力。而且，开发利用低丘缓坡用地，可以有效缓解保障粮食生产、工业发展和城市建设的用地需求，可以减少因发展经济占用耕地而失地失业的农民；同时，还能创造更多的就业岗位，将农村富余劳动力向低丘缓坡开发区的工业、服务业转移，也有助于分散和减轻老城区的就业、住房、交通和环保压力，具有显著的社会效益。另一方面，开发利用低丘缓坡地，利用地形的错落和生物的多样性，可以进行立体开发，营造富有山丘特色的生态景致，丰富城市自然景观，促进休闲旅游业发展，提高人居生活环境，实现经济效益和生态效益的统一。实践证明，开发利用低丘缓坡土地资源的技术条件已经比较成熟，其前景是非常广阔的。
三、开发利用低丘缓坡土地资源需要注意的问题
低丘缓坡土地资源的开发利用是一个全新的、具有挑战性的课题，也是一项综合性的系统工程，涉及产业布局、城镇发展、林业、农业、交通、水土保持、生态保护等多个方面，情况复杂、点多面广、政策性强、工作难度大，具体操作时需要注意以下几个问题：
一是思想认识问题。我们已经习惯了在平地上发展工业、建设城市，目前一些县市开发利用低丘缓坡也仅仅认为是“被逼无奈”，而另外一些地方在还有地可占时，干部群众对开发利用低丘缓坡土地资源的热情和积极性就明显不高。“观念转变天地宽”，这就需要在一切拥有浅山丘陵的地方充分认识开发低丘缓坡发展工业、建设城市的重要性、必要性和紧迫性，在全省倡导因地制宜“工业爬坡、城镇靠山”的新理念，并认真做好宣传工作，积极争取各有关部门的理解、支持和配合。
二是生态保护问题。生态环境保护是低丘缓坡资源开发不容忽视的一个问题。合理有序的开发可以产生生态效益，盲目无序的开发则会造成生态破坏。穿“新鞋”不能走“老路”，在低丘缓坡上发展工业、建设城市也不能再走先污染后治理的老路，要把保护生态环境放在首位，在开发中保护、在保护中开发，达到突出生态效益、满足社会效益，尽可能地追求经济效益，最终实现生态效益、社会效益和经济效益的有机统一。
三是社会民生问题。土地及其收益是农民最重要、最根本的权益，无论占用耕地还是占用山地，如果不考虑农民的意愿、不能保障农民的权益，就很容易产生利益纠纷，甚至引发社会矛盾。因此，在开发利用低丘缓坡资源时要落实好各项补偿、安置政策，对提前终止山林承包合同的、以及承包山地上的林木和其他经济作物的损失，要对农民进行合理的经济补偿。
四是林业政策问题。林业法律法规对林地有明确的界定标准，且明令禁止毁林开垦。即使是25度以下的低丘缓坡用地，大部分也成为了林业部门规划的林地或备用林地。项目建设占用低丘缓坡土地涉及林业用地的，需要先行办理林地使用许可，再办理正常用地审批手续。河南可以把合理确认和界定林地、妥善解决林业政策问题作为中原经济区建设先行先试的内容，减少审批环节、缩短审批周期，降低低丘缓坡土地资源开发利用的难度。
除了以上问题，河南还要加快对低丘缓坡资源的调查摸底，切实了解其区位、面积、权属、自然状况、利用状况和适宜用途等基本情况，建立后备土地资源信息库；做好土地的适宜性评价、开发潜力分析和开发风险评估，进行充分的可行性论证；结合产业建设、耕地保护和城乡规划，科学编制低丘缓坡专项利用规划，合理确定土地用途、规模和布局，合理安排开发时序；明确政府、企业和市场机制在低丘缓坡土地开发利用中的地位，明确省、市、县三级在低丘缓坡土地开发中的作用，明确国土资源管理部门在低丘缓坡土地开发中的职责；坚持规划引导、试点先行、政策激励，适时出台统一的规范性文件，建立和完善与之相适应的新体制、新机制及科学的开发利用模式，从而在“保发展”和“保红线”之间找到破解之道，为河南今后几十年、甚至几百年发展工业和城镇提供纵深空间，强有力地支持中原经济区建设。 （《河南低丘缓坡土地开发利用研究》课题组）
课题组长：刘道兴
副 组 长：吴海峰 王宝海 吴荣涛
本文执笔：苗 洁
一、工业发展和城镇建设向低丘缓坡要土地的必要性
就河南目前的情况来看，稀缺的耕地资源根本不能满足耕种和建设的双重需要，工业发展和城镇建设向低丘缓坡要地是现实所需。我们知道，工业化、城镇化的空间结果表现为企业和城镇占用土地的扩大，而且，按照惯有的发展思路，现有的工业、城镇大都建立在地势相对平整、水利条件较好、更加适宜耕种的肥沃良田上。随着河南工业化、城镇化的不断推进，二三产业的不断壮大，大量农村人口转移到城市就业和生活，会直接带动工业建设用地、城镇住宅用地和各类公共基础设施用地需求的增加。据有关预测，未来几年河南每年用地需求在60万亩以上，但是每年新增建设用地供给只有20万亩，仅能满足1/3的用地需求。另据测算，如果河南城镇化水平超过60%，需有2000多万人口转移到城镇，工业和城市用地还需要400万亩以上，巨大的用地需求使原本就稀缺的土地供应显得更加捉襟见肘。
同时，农转用指标短缺、耕地红线迫近，又给粮食稳产增产和农业发展带来了很大压力。河南提出建设粮食核心区和中原经济区，其核心思想就是要走不以牺牲农业和粮食生产为代价的工业化、城镇化新路子，即在加快工业化、城镇化、农业现代化的同时，做到耕地面积不减少、粮食产量不下降、农业地位不削弱。这是河南建设国家粮食生产核心区的庄严承诺，也是河南对国家和民族应当承担的重大责任。到2020年，河南粮食综合生产能力要达到1300亿斤，这意味着未来几年内，河南的粮食产量要年均增长约20亿斤，但在资源环境约束加大、生产风险和市场风险提高、科技进步有限的背景下，实现这一目标是有很大难度的。当前河南人均耕地面积仅1.05亩，为全国平均水平的75%，不到世界平均水平的1/3。虽然实行了耕地“占补平衡”，按照“占多少、补多少”的要求，每年补充相应的耕地，保证耕地数量不减少，然而在实际操作过程中，占补平衡尽力保障了耕地数量但却难以保证耕地质量，新整理的土地往往很难达到良田的标准。土地是农业发展的最重要条件，只有尽量保持现有耕地面积不再减少，保护好耕地的品质不下降，才能保护农业综合生产能力，从根本上确保粮食安全。正因如此，今后，在平原农区、肥沃良田上建城市、上项目将会受到国家土地政策越来越严重的制约，这两年出现好项目难以落地的局面就是最有力的证明。
可见，通过耕地整理开发来保持耕地面积和粮食产能的潜力已非常有限，通过宜农耕地后备资源的开发来拓展经济社会发展空间的潜力已经不大。中原经济区上升为国家战略，迫切要求河南在国土资源科学有效利用方面实现重大突破。这就需要理清新形势下发展工业、建设城市的用地新思路，转变只能在平原农田上铺摊子的旧习惯，重新认识低丘荒坡土地资源的优势和价值，在全省范围内寻找不适于农业耕种而却宜工发展、宜城建设的区域，在优化提升已有产业的基础上，推进工业上山、项目爬坡、城镇靠山，在荒坡山地上兴建产业集聚区和新城区，开辟河南工业发展、城市建设的新空间、新方向。
二、工业发展和城镇建设向低丘缓坡要土地的可行性
相比平原区而言，目前我省低丘缓坡地整体利用水平较低，潜力巨大。通常情况下，可用于综合开发的低丘缓坡土地，主要是指具有一定规模、具备成片开发利用条件的，地形高差相对适中、坡度一般在25度以下的山坡地，包括荒草地、裸土地、废弃园地和低效林地等多种后备土地资源。从全国范围看，我国低丘缓坡土地占土地总面积的比例约为10%，与耕地保有量基本相当。就河南而言，全省16.7万平方公里的土地面积，平原区占57%、深山区占26%、浅山丘陵区占17%，其中太行山区、伏牛山区和桐柏—大别山区，特别是作为伏牛山余脉的豫西、豫西南地区，有大片的低丘缓坡土地资源。这些低丘缓坡大多植被覆盖率低、基岩裸露、土壤贫瘠，缺乏农业生产性功能，但具备空间承载能力。如果能够在浅山丘陵区开发出大片不占用耕地或者少占用耕地的工业用地、城建用地，就可以缓解土地制约，减少耕地占压，更有效地落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，这将对河南工业化、城镇化进程具有重大意义，同时也呼应和体现了构建中原经济区的核心思想。
近几年，国内一些省市在开发利用低丘缓坡土地资源方面积累了不少宝贵经验，如较早开展低丘缓坡综合开发的浙江省，2005年提出了“向低丘缓坡要耕地、向低丘缓坡要建设空间”，“十一五”期间开发低丘缓坡78万亩；甘肃省兰州市2012年起在城郊荒山开展“推山造城”项目，首批土地出让价格仅为每亩10余万元，远低于城区每亩数百万元的水平。河南省内一些市县也已经在浅山丘陵缓坡土地资源开发利用方面进行了积极成功的尝试，如山区丘陵面积占全市总面积88%的济源市，2007年提出了“工业出城、项目上山”的发展思路，将工业项目向北部荒山荒坡聚集发展，节约耕地2万多亩。这些都为河南积极开发和利用低丘缓坡土地资源提供了有益借鉴。
开发低丘缓坡土地资源，可以提高土地综合利用率，能带来经济、社会和生态的多重效益，可行性较强。总的来说，依山就势开发低丘缓坡的模式，一是对高度相对较小的地域采取削山填谷的方式进行土地连片整理，二是对高度相对较大的地域采取“坡改梯”建设工业梯田。虽然低丘缓坡的开发成本较高，但征地成本和村民安置成本比较低，多数情况下其综合成本低于一般土地的征用成本，这对企业入驻有较大吸引力。而且，开发利用低丘缓坡用地，可以有效缓解保障粮食生产、工业发展和城市建设的用地需求，可以减少因发展经济占用耕地而失地失业的农民；同时，还能创造更多的就业岗位，将农村富余劳动力向低丘缓坡开发区的工业、服务业转移，也有助于分散和减轻老城区的就业、住房、交通和环保压力，具有显著的社会效益。另一方面，开发利用低丘缓坡地，利用地形的错落和生物的多样性，可以进行立体开发，营造富有山丘特色的生态景致，丰富城市自然景观，促进休闲旅游业发展，提高人居生活环境，实现经济效益和生态效益的统一。实践证明，开发利用低丘缓坡土地资源的技术条件已经比较成熟，其前景是非常广阔的。
三、开发利用低丘缓坡土地资源需要注意的问题
低丘缓坡土地资源的开发利用是一个全新的、具有挑战性的课题，也是一项综合性的系统工程，涉及产业布局、城镇发展、林业、农业、交通、水土保持、生态保护等多个方面，情况复杂、点多面广、政策性强、工作难度大，具体操作时需要注意以下几个问题：
一是思想认识问题。我们已经习惯了在平地上发展工业、建设城市，目前一些县市开发利用低丘缓坡也仅仅认为是“被逼无奈”，而另外一些地方在还有地可占时，干部群众对开发利用低丘缓坡土地资源的热情和积极性就明显不高。“观念转变天地宽”，这就需要在一切拥有浅山丘陵的地方充分认识开发低丘缓坡发展工业、建设城市的重要性、必要性和紧迫性，在全省倡导因地制宜“工业爬坡、城镇靠山”的新理念，并认真做好宣传工作，积极争取各有关部门的理解、支持和配合。
二是生态保护问题。生态环境保护是低丘缓坡资源开发不容忽视的一个问题。合理有序的开发可以产生生态效益，盲目无序的开发则会造成生态破坏。穿“新鞋”不能走“老路”，在低丘缓坡上发展工业、建设城市也不能再走先污染后治理的老路，要把保护生态环境放在首位，在开发中保护、在保护中开发，达到突出生态效益、满足社会效益，尽可能地追求经济效益，最终实现生态效益、社会效益和经济效益的有机统一。
三是社会民生问题。土地及其收益是农民最重要、最根本的权益，无论占用耕地还是占用山地，如果不考虑农民的意愿、不能保障农民的权益，就很容易产生利益纠纷，甚至引发社会矛盾。因此，在开发利用低丘缓坡资源时要落实好各项补偿、安置政策，对提前终止山林承包合同的、以及承包山地上的林木和其他经济作物的损失，要对农民进行合理的经济补偿。
四是林业政策问题。林业法律法规对林地有明确的界定标准，且明令禁止毁林开垦。即使是25度以下的低丘缓坡用地，大部分也成为了林业部门规划的林地或备用林地。项目建设占用低丘缓坡土地涉及林业用地的，需要先行办理林地使用许可，再办理正常用地审批手续。河南可以把合理确认和界定林地、妥善解决林业政策问题作为中原经济区建设先行先试的内容，减少审批环节、缩短审批周期，降低低丘缓坡土地资源开发利用的难度。
除了以上问题，河南还要加快对低丘缓坡资源的调查摸底，切实了解其区位、面积、权属、自然状况、利用状况和适宜用途等基本情况，建立后备土地资源信息库；做好土地的适宜性评价、开发潜力分析和开发风险评估，进行充分的可行性论证；结合产业建设、耕地保护和城乡规划，科学编制低丘缓坡专项利用规划，合理确定土地用途、规模和布局，合理安排开发时序；明确政府、企业和市场机制在低丘缓坡土地开发利用中的地位，明确省、市、县三级在低丘缓坡土地开发中的作用，明确国土资源管理部门在低丘缓坡土地开发中的职责；坚持规划引导、试点先行、政策激励，适时出台统一的规范性文件，建立和完善与之相适应的新体制、新机制及科学的开发利用模式，从而在“保发展”和“保红线”之间找到破解之道，为河南今后几十年、甚至几百年发展工业和城镇提供纵深空间，强有力地支持中原经济区建设。 （《河南低丘缓坡土地开发利用研究》课题组）
课题组长：刘道兴
副 组 长：吴海峰 王宝海 吴荣涛
本文执笔：苗 洁
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