新时期河南城市发展的思路、重点与对策*

　　
　　关键词：河南省；城市发展；城镇体系
　　
　　中图分类号：F291.1文献标识码：A文章编号：2095—5766（2016）02—0050—05
　　
　　2015年12月中央城市工作会议在北京召开，这是在时隔37年后首次召开的最高规格的城市工作会议。上一届城市工作会议是在确立改革开放基本国策的1978年，由此掀起中国城市建设的高潮。30多年间，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发生了翻天覆地的变化，同时也积累了许多问题，城市发展到一个新的“拐点”，如今城市工作再度上升到中央层面进行专门研究部署，预示着中国城市工作将迎来重大变化。河南从一个传统农业大省和人口大省起步，30多年来城市发展也同样走过了不平凡的道路。站在新的历史起点，深入剖析河南城市发展中存在的深层次问题，以中央城市工作会议精神为指引，厘清新时期河南城市发展的总体思路，找准工作重点，探索应对之策，对于河南科学推进新型城镇化，全面建设小康社会意义重大。
　　
　　一、新时期河南省城市发展须关注的重大问题
　　
　　改革开放以来，河南省通过实施中心城市带动战略、谋划推动中原城市群发展、推进产城融合、建设复合型城市、加大旧城改造力度等一系列举措，实现了城市的快速发展，现代城镇体系初步形成，城市经济实力显著增强，城市框架不断拉大，城市人口大幅增加，城市形象不断优化。但是在这一过程中，由于理念、方法、体制等多方面的原因，城市发展也出现了很多问题，需要引起关注和重视。
　　
　　1.城市规划的指导性不强，约束力不足
　　
　　河南各地在城市发展过程中，对城市规划的前瞻性和实施的严肃性重视还不够。有些规划缺乏对区域具体情况的透彻研究，更多的是依据领导意图编制，这种规划本身的科学性就存在问题，从而在实施过程中需要不断修编；有些规划是为政绩需要或争取政策支持，迎合国家或省的新理念、新政策而编制，一旦新的政策争取下来，这些规划的任务也就完成了，之后的实施就会受新的利益诉求的影响而多次进行修改；此外，因为领导的更迭导致原有规划被弃之不用的情况也时有发生。这就导致城市建设随意性较大，造成极大的资源浪费。
　　
　　2.城市建设注重外在形式，忽视功能的完善
　　
　　总体而言，河南的城市发展仍处于盲目追求规模扩张的状态，偏好高楼大厦、宽马路、大广场等城市外在形象的塑造，而忽视以提高资源配置效率和居民生活质量为核心的城市内涵式发展，基础设施与公共服务有效供给不足，城市功能不完善，交通拥堵、资源短缺、环境污染、生态恶化等诸多“城市病”日益凸显。据国家统计年鉴显示，从用水普及率、燃气普及率、人均城市道路面积、人均公园绿地面积和每万人拥有公共交通车辆等指标来看，河南无论是城市还是县城，都明显低于全国的平均水平。2015年郑州市更因大气环境质量排名连续数月倒数前10名而受到环保部约谈。未来，必须彻底纠正这种模式，河南的城市才能实现健康可持续的发展。
　　
　　3.城市管理简单粗放，难以适应现代城市发展需要
　　
　　相对于快速推进的城市建设，河南各地在城市管理方面的进步可谓十分缓慢，重开发、轻治理，重建设、轻保护，重局部利益、轻整体利益，重眼前增长、轻长远发展等错误观念依然在主导着城市管理工作。政府仍然是城市管理的主体，社会和市民等其他主体尚缺少参与城市管理的渠道和条件，同时由于体制机制未能理顺，政府各部门之间权责划分不清，沟通不畅，缺少问责制度的约束，又使政府在城市管理方面的能力大打折扣。现代城市是一个复杂的巨型系统，各种要素资源和经济社会活动高度集聚，其平稳运行需要高效的管理来维护，要提升城市发展质量，必须首先提升城市管理水平。
　　
　　4.大城市过度膨胀，县城与小城镇发展较慢
　　
　　虽然多年来政府一直在倡导发展中小城市和小城镇，但由于城市建设的行政化倾向较为严重，大城市特别是省会郑州更易获得支持，而县城和小城镇则处于弱势地位。以市政设施为例，河南县城的用水普及率、燃气普及率、人均道路面积、人均公园绿地面积与全国县城的平均水平相比呈现出显著的差距，建制镇的情况也是如此；与河南城市的横向比较，除了人均道路面积，另外三项指标县城也都远逊于城市。县城和小城镇相对大城市，拥有就业方便、进城门槛低、社会关系稳定等独特优势，是沟通城乡的桥梁和纽带。但是，长期以来河南对县城和小城镇建设发展的投入严重不足，导致其产业就业承载能力较低，基础设施和公共服务落后，在吸纳农业转移人口和带动农村地区发展方面未能充分发挥其应有的作用。与此同时，河南的大城市因为就业机会多，优质公共服务资源集中，吸引了大量人口，导致承载压力巨大，交通拥堵、住房紧张、环境恶化的情况愈演愈烈。要破解这一问题，必须重视县城和小城镇的发展，建立河南大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。
　　
　　5.城市历史文脉不受保护，个性与特色缺失
　　
　　一个城市的发展不仅需要紧跟时代步伐，也需要保护城市历史文脉，保持自身个性与特色，这样的城市才具有生命力。然而河南城市在规划建设过程中，普遍缺乏文化传承意识，过于注重追求现代化和短期利益，忽视对城市整体历史脉络的延续，忽视对城市个性与特色的塑造。城市扩建和旧城区改造过程中，对反映城市历史的老建筑及街道不注意保护甚至是肆意破坏，致使大量的历史文化遗产遭到损毁，与此同时，宽马路、大广场、大草坪以及各类现代化建筑成为各地城市的标配，城市特有的文化标识、民族特色和地域风情缺失。如何在城市发展的进程中保护城市的历史文脉，并使之适应不断变化的环境，为后人留下宝贵的历史遗产，是当前城市发展所不容回避的问题。
　　
　　二、新时期河南省城市发展的总体思路
　　
　　牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以提高城市发展质量为中心，在充分认识、尊重、顺应城市发展规律的基础上，坚持以科学的思维规划城市，以严格的标准建设城市，以法制的方式管理城市。改革城市规划，从整体上提高城市规划、建设、运行、管理水平；改革城市管理，建立科学、高效、民主的城市管理新模式；继续完善城镇体系，着力培育中原城市群，建设郑州都市区，提升发展中小城市和特色小城镇；提高城市综合承载能力，有效吸纳农民工市民化人口；增强城市宜居性，建设资源节约、环境友好的绿色生态城市；强化历史文化传承，塑造城市特色与个性；努力培育开放包容、和谐共荣的城市社会环境，促进河南省城镇化快速健康可持续发展。
　　
　　具体而言，河南省未来城市发展应坚持以下几个基本原则：
　　
　　——以人为本，民生优先。尊重人在城市发展中的主体地位，广泛征求民意，集中群众智慧，把关注民生、改善民生、保障民生放在更加突出的位置，让群众共享城市发展成果。
　　
　　——尊重规律，因地制宜。端正城市发展指导思想，尊重和顺应城市发展规律，一切从实际出发，合理制定规划，开展建设，确保城市规模与资源环境承载能力相适应，城市用地与城市人口相匹配，科学定位，发挥优势，突出特色，注重实效。
　　
　　——绿色低碳、集约高效。合理控制城镇开发边界，节约集约利用土地、水、能源等资源，提高信息智能、绿色环保技术在城市规划、建设与管理中的应用水平，着力推进城市绿色发展、循环发展、低碳发展、智能发展。
　　
　　——改革创新，激发活力。以改革突破体制性障碍，以创新破解发展难题，尊重基层首创精神，鼓励探索创新，凝聚各方共识，实现重点突破，激发社会内在活力，积极稳妥扎实有序推进城市发展。
　　
　　——统筹协调，和谐共赢。统筹协调好空间、规模、产业三大结构，规划、建设、管理三大环节，改革、科技、文化三大动力，生产、生活、生态三大布局，政府、社会、市民三大主体，充分调动各方推动城市发展的积极性，提高城市工作的全局性和系统性，形成人与人、人与自然和谐共赢的城市发展新格局。
　　
　　三、新时期河南省城市发展的工作重点
　　
　　针对存在的问题，贯彻中央城市工作会议精神，新时期河南城市发展工作应围绕以下几个重点展开。
　　
　　1.构建合理的城镇体系，实现人口与生产要素的有序集中与分散
　　
　　当前河南遏制大城市过度膨胀的势头，关键需要转变城市建设的行政化取向，统筹空间、规模和产业，构建合理的城镇体系，在保障基本公平的基础上遵循市场规律，以市场机制主导人口和生产要素流动和配置。在主体功能区规划和《河南省新型城镇化规划（2014—2020年）》的基础上，结合“一带一路”战略，以中原城市群为主体形态，按照河南省委、省政府提出的“一极三圈八轴带”的空间格局，以都市区的思路建设大郑州，打造城市群核心增长极；提升其他省辖市发展水平，完善城市功能，推进错位发展，增强其对所在地区的辐射带动能力，强化城市群节点城市支撑；依托铁路、公路线所形成的综合运输通道，有重点地支持基础条件较好、发展潜力较大的县城与中心镇发展，带动人口和产业小范围的集聚，打造城镇产业发展轴带。强化大中小城市和小城镇经济社会全方位的协同协作，构建开放高效的资源共享网络，最终形成郑州（国家区域性中心城市）、河南其他省辖市（地区性中心城市）、县城（以及县级市）、中心镇相互促进、互为依托、有机共生的城镇体系，实现人口与生产要素的有序集中与分散。
　　
　　2.增强城市综合承载能力，提高城市发展的宜居性
　　
　　无论是大城市出现的“大城市病”，还是中小城市人气不足，归根结底是城市的综合承载能力有待增强。夯实产业基础，创造更多就业岗位，从而增强城市对人口的吸纳能力；继续增加城市基础设施和公共服务的有效供给，提升供给质量，以居住证制度为抓手，推动城镇常住人口基本公共服务实现均等化，有序实现农业转移人口市民化；以生态文明理念和原则指导城市发展全过程，通过推广新的技术和管理模式等途径着力提高资源利用效率，发展循环经济，深入开展环境综合整治，强化生态修复，构建强调能源资源节约和生态环境保护的人与自然和谐发展新格局，在既有资源禀赋和生态环境容量没有改变的情况下，如此即相当于提升城市的资源环境承载力。
　　
　　3.转变城市发展方式，促进城市可持续发展
　　
　　彻底摒弃以往只追求速度和规模的外延扩张式的城市发展方式，着力向内涵提升式转变，以实现城市的可持续发展。经济上转向创新驱动发展，加强城市创新能力建设，推进城市产业创新，积极发展高技术产业和现代服务业，培育战略性新兴产业，加快高新技术改造传统产业进程，促进产业创新集群发展；树立“精明增长”和“紧凑城市”的理念，科学划定城市开发边界，坚持集约发展，建设节约型城市；按照绿色循环低碳的理念构建新的生产模式和生活模式，根据本地资源环境调整城市规模、优化城市形态和功能，推行绿色规划、设计与施工标准，建设绿色城市；加强城市生态建设和环境整治，全面提升城市人居环境质量，建设生态宜居城市；践行智慧城市理念，将以信息技术为核心的一系列新科技手段应用于城市规划、建设与管理，提高城市运行效率；以人文城市理念为指导，延续城市历史文脉，塑造富有地方特色的建筑风格和城市风貌，结合自身的历史传承、区域文化和时代要求，打造河南城市精神。
　　
　　4.加强和创新城市治理，有效地防范和化解矛盾与风险
　　
　　未来，随着中国经济社会结构和各种利益格局的深度调整，社会矛盾和风险因素日益增多，特别是城市作为大量人口的聚集地，这一问题更为突出。因此，必须加强和创新城市治理，以防范风险、化解矛盾、消除隐患。坚持依法规划建设和管理城市，强化法治保障，运用法治思维和法治方式化解城市发展中的各种矛盾；创新公共服务供给方式，引入市场机制，扩大政府购买服务规模，实现供给主体和方式多元化；推动城市管理重心向社区下移，培育和发展社区服务组织，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调群众各方面、各层次利益诉求；加强城市减灾防灾能力建设，强化责任追究和行政问责制度，完善城市应急管理体系。
　　
　　四、促进河南省城市健康可持续发展的对策建议
　　
　　按照河南城市发展的总体思路，做好上述几项重点工作，须从以下这几个方面着手推进。
　　
　　1.系统谋划设计，确保科学的城市发展导向
　　
　　强化人均资源少、生态环境形势严峻的国情省情意识，确立经济、社会和资源环境相统一的效益意识。调整政府考核与评价方式，把资源、环境、人文等因素切实纳入城市发展的重要目标，综合考核，彻底改变政绩观。正确把握城市可持续发展的基本内涵，制定符合实际的发展战略，建立相应的指标体系，准确衡量城市发展状况。强化政府社会管理和公共服务职能，提高可持续发展的调控能力。完善制度建设，切实推行公共决策的社会公示、公众听证和专家咨询论证制度，强化监督，有效约束政府行为，从而确保城市发展沿着科学的方向推进。
　　
　　2.完善城市规划，坚持一张蓝图绘到底
　　
　　把尊重自然、以人为本、绿色低碳、传承历史的理念融入城市规划全过程，科学确立城市功能定位和形态，统筹规划城市空间功能布局，推动城市规划由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构规划。以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，确保土地利用、产业发展、基础设施、公共服务、生态建设等各专项规划与总体规划的衔接，形成相互协调的规划体系。严格规划程序，全面推行城市规划公开公示制度。强化规划管控，严格实行规划实施责任追究制度，坚持一张蓝图绘到底，防止换一届领导改一次规划，保持城市规划的严肃性、权威性和连续性。
　　
　　3.创新体制机制，破除城市发展的制度性障碍
　　
　　全面实行居住证制度，形成以居住证为载体的基本公共服务供给机制，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，与城镇居民享有同等权利和义务。创新土地保障机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，实行集约节约用地制度和最严格的耕地保护制度，管住总量、优化结构、严控增量、盘活存量，从而切实提高土地利用效率，合理满足城市发展用地需求。改革财政和投融资体制，加大对义务教育、基本医疗、公共交通、污染治理等方面的财政投入，增强对县城基本公共服务的财力保障；健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制；创新民间资本参与城市建设的融资通道与机制；加强与政策性金融机构的合作，争取更多政策性金融机构的信贷支持。进一步健全生态环保制度，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度；严格监管所有污染物排放，实现环境污染的全防全控，建立高效的环境执法体制。
　　
　　4.改革城市管理模式，全面提升城市管理水平
　　
　　坚持以人为本，以城市综合管理和服务取代以往的单一城管执法，强调多元化、均等化和开放包容，确保城市中的不同群体都能享有适宜的生活环境和公平的发展机会；确定管理范围、权力清单，理顺各部门职责分工，落实责任主体，构建高效协同的城市管理运行体系；培育行业中介组织、社区组织等城市管理主体，积极拓宽公众参与城市管理的渠道，引入市场竞争，加强社会合作，形成主体多元的合作型城市管理网络；加快城市管理技术手段创新，推进城市管理精细化、规范化和科学化，提高城市应急管理和安全防范能力，积极推动智慧城市的试点创建工作并逐步加以推广。
　　
　　5.推进“双创”工作，增强城市发展动力
　　
　　积极推进“大众创业、万众创新”，提升政府服务创新创业的效能，丰富服务内涵、畅通服务渠道，切实维护公平竞争的市场秩序，加强知识产权保护，向社会特别是创新创业者免费或低成本提供知识产权基础信息。完善创新创业政策支持和要素支撑，在放宽市场准入、简化审批流程、强化人才培养、优化融资环境以及提供财政支持等方面加大对创新创业的支持力度，培育包括领军企业、高校科研机构、人才、科技资本、创新创业服务机构以及创新创业文化的城市创新创业体系。结合河南中低端企业占大多数的实际情况，深入挖掘中低端企业巨大的创新潜力。创造宽松良好的生活和工作环境，强化鼓励创新、容忍失败的价值观念和多元化的文化包容，着力采取措施降低城市的生活和工作成本，吸引和留住创新创业的潜在人才。
　　
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　　新时期河南城市发展的思路、重点与对策
　　
　　新时期河南城市发展的思路、重点与对策
　　
　　Ideas,KeyPointsandCountermeasuresofUrbanDevelopmentinHenanProvinceduringtheNewPeriod
　　
　　BaiChengyu
　　
　　Abstract:Sincethereformandopeningup,theurbandevelopmentofHenanprovincehasachievedremarkableresults,butalsoaccumulatedalotofproblems.AccordingtothespiritoftheCentralUrbanWorkConference,therearesomekeytasksforthesustainableandhealthyurbandevelopmentofHenaninanewperiod,suchasupdateoftheidea,constructionoftherationalurbansystem,enhancementoftheurbancomprehensivecarryingcapacity,andstrengtheningandinnovationofurbangovernance.Itisnecessaryforthesetodesignsystematically,improvetheurbanplanning,innovatethesystemandmechanism,reformthemodelofurbanmanagementandsupportentrepreneurshipandinnovation.
　　
　　KeyWords:HenanProvince；UrbanDevelopment;UrbanSystem
　　
　
　　
　　*基金项目：河南省哲学社会科学规划项目“河南新型工业化与新型城镇化良性互动机制构建与对策研究”（2014CJJ049）；河南省政府决策研究招标课题“河南省城镇化的产业、就业支撑问题研究”（2015B173）。
　　
　　作者简介：柏程豫，女，河南省社会科学院城市与环境研究所副研究员（郑州450002）。