南水北调中线节水型城市带建设研究
2007-03-02
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摘要：建设节水型社会，是解决华北地区缺水状况的根本措施。建设南水北调中线工程沿线节水型城市带，必须建立节水型城市经济体系和生活体系，加强污水治理，实现污水资源化，发挥市场机制对节水的作用，注重节水技术的创新和应用，提高节水法治化水平，健全节水管理机制，科学进行城市水系统规划，强化广大公民的节水意识。
关键词：建设；节水型；城市带
中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1003—0751(2006)06—0010—04
南水北调中线工程建设，使包括南阳、郑州、安阳、邢台、石家庄、保定、天津和北京等19个大中城市在内的130余座城镇通过中线水渠自南向北连接起来，形成我国一条十分重要的城市带。南水北调中线工程调水，主要用途为城市用水，是缓解沿线城市缺水的重大举措。但建设节水型社会，才是解决沿线城市缺水的根本措施。要以提高水资源利用效率为核心，运用经济、法律、行政、技术和教育等手段，充分调动各界节水积极性，建设南水北调中线工程沿线节水型城市带。
一、建立节水型经济体系和生活体系
建设节水型城市，需要建立节水型经济体系。南水北调中线沿线城市的用水量中，工业用水大约占60%。工业用水量大且较集中，节水潜力大，有利于采取节水措施，因而是城市节水的重点，对建设节水型城市带具有十分重要的作用。基于工业用水的共性，其节水的基本途径可分为两方面：一是改变生产用水方式(如改直流用水为循环用水)和增加水的复用率，从而提高用水的效率。二是通过实现清洁生产，改变生产工艺或采用节水和不用水生产工艺，合理集中进行工业生产布局，来减少工业对水的需求，从而提高水利用效率。此为生产工艺节水，涉及工业和生产的原料路线与政策，涉及生产工艺方法、流程与生产设备，涉及工业与产品结构、生产规模、生产组织以至工业生产布局。工艺节水是工业节水的根本途径。另外，要注重开发利用非传统水源，特别是耗水多的电力、冶金、煤矿、造纸等行业，鼓励其使用中水、海水淡化水、苦咸水、矿井水等非传统水源。
由于水资源有限，城市用水和农村用水、工业用水和农业用水，此消彼长。城市用水是弱耗水，只是水质变化，可以回收和重复利用。而农业用水是强耗水，大部分蒸发掉了，不能重复利用。因此，要充分注重农业节水，建立节水型农业。第一，调整农业结构尤其是种植业结构，大力推广节水农业和旱作农业。工程沿线以西以水土保持、保护水源地生态环境为主，把部分水用在发展林业上。工程沿线以东农业生产率较高，可根据用水效益优先原则，利用
较多水资源发展优势农业。第二，大力推广喷灌滴灌等节水方式，禁止大水漫灌的落后灌溉方式。喷灌和滴灌，可节约用水2/3，且灌溉效果显著，又可避免土壤盐碱化。第三，设置灌溉水蓄水池重复利用，既节水又节费，还可以收集雨水，对抗旱大有好处。
建立城市节水生活体系。随着城市化水平的提高及城市人口的增加，生活需水占城市总需水量的比例也将升高，城市生活节水潜力相当大。生活用水应通过制定用水定额、超量加价的方式，使用水总量得以控制。应注重推行节水器具，减少跑、冒、滴、漏等水资源浪费。囤积雨水也是节水的有效措施。南水北调中线沿线的降水，集中汛期6—9月4个月，降水量占全年的60%—90%，有利于收集囤积，城乡都可以修建雨水囤积池。
二、加强污水治理，实现污水资源化
水需求是量和质的统一。节约用水，包含节约水量与充分利用水质两方面。目前，南水北调中线沿线城市，不仅水资源短缺，而且水污染严重，呈现水质型缺水趋势。南水北调通水后，随着供水量的增加，污水排放量可能成比例增加。因此，必须把污水处理和污水回用放在突出位置，实现污水资源化。这是缓解水资源短缺的重要途径，也是节约用水的核心所在。水体污染的危害是多方面的：一是形成污染型缺水，加剧缺水危机。事实表明，纯粹因水资源不足引起的资源型缺水的城市并不多见。严重的水源污染，威胁着城市供水安全运行，造成不少供水水源报废，形成污染型缺水。二是增加水工程投资，提高供水成本。由于水源污染日益严重，一些城市废弃原有水源地和取水设施，重新开辟新的水源地和建设新的取水工程，造成重复投资建设。一些供水水源发生富营养化，需要进行预加氯处理，为此需要修建相应的工程设施，从而增加工程投资。一些水源污染严重的供水厂，要根据水质保护的要求改造净水工艺、更新净水设备和更换净水材料，引起庞大投资，水处理成本倍增。三是降低供水水质，影响居民健康，造成人体危害。
因此，节约用水，不仅是水量的合理利用，而且还包含水质的污染防治。节约用水必须以“治污为本”。搞好污水回用，是实现水资源可持续利用的重大战略措施。污水回用的潜力是很大的。城市污水易于收集和处理，且数量巨大，可以实现污水资源化，成为城市稳定可靠的供水水源。污水处理资源化后不仅能广泛回用于工农业生产，并可以回用于市政、环卫、园林、绿化等公共设施用水。进入城市污水管网的污水量，按城市供水量的70%估算，收集处理后的再生水回用量按污水处理量的70%计，意味着通过污水回用，在供水量不变的情况下，能使城市可用水量增加大约50%，这是一笔巨大的水资源财富，可以大大缓解城市水资源紧张状况，具有显著的经济效益和社会效益。同时，实施污水回用能减少污水排放量，减轻接受污水水体受污染的程度，具有显著的环境效益。沿线城市应大力开展污水回用，把治污作为一项重要的环保和开源的综合措施。
三、充分发挥市场机制对节水的作用
建设沿线节水型城市带，必须运用注重经济手段，充分发挥市场机制的作用。把水资源作为商品纳入市场流通，以合理水价格为杠杆进行调节，是促进节约用水、实现水资源合理开发利用的最基本、最有效、最简单的手段。以往我国城市长期实行公益性供水，近些年来水价虽经多次调整，但总体上仍然偏低。低水价，使得节约用水缺乏外在的压力和内在的动力，是造成水资源浪费的主要因素之一。地下水资源费过低，不仅造成一些地方地下水大量超采，还严重污染城市地下水环境。因此，节约用水、高效利用水资源，应采取合理提高水价、合理征收水资源费和污水排放费的措施。不同的水质应有不同的价格。合理的水价，除依据财务成本外，还应充分反映各地水资源的稀缺程度。这样，既促进节约用水，又能促进有限的水资源利用，从而获得最大的综合效益。
普及城镇污水处理设施、提高污水再生利用率，需要大量资金投入。长期的低水价政策和污水处理费征收偏低，难以满足供水排水设施的建设和运行维护的要求，严重制约着城市污水处理和污水回用的发展。而且，目前在推进污水资源化上，污水处理设施投资和运营的市场化程度低，融资渠道不畅。财政拨款成了污水处理设施投资建设或维护的主要来源，管理运营也几乎由政府直接操作，结果导致投资渠道单一、资金严重匮乏，管理政企不分、企业缺乏活力，投资效益低下。为此，要推进城镇供水、污水处理和再生水价格形成机制的改革，加快建立再生水替代自然水源和自来水的成本补偿机制与价格激励机制。在全面开征城镇污水处理费的基础上，对建设污水处理后水回用实行补贴政策，以补偿运行成本。在推进污水资源化建设上，要减少市场准入限制，统一市场准入标准，广泛吸纳国内外的投资于污水处理，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成市场开放、竞争适度的格局，努力营造公平、公正的污水处理和再生利用市场环境。
节水型社会的本质特征，是建立以水权、水市场为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源利用效率，促进经济、资源、环境的协调发展。因而，要科学制定用水权交易的市场规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让。通过用水权的市场交易，引导水资源向节水、高效领域进行配置，提高水资源利用率，这是建设节水型社会的根本环节和高级阶段。
四、注重节水技术的创新和应用
建立南水北调中线沿线节水型城市带，必须在节水技术的创新和推广上下大工夫，尤其是污水处理和污水回用的产业化，是技术含量高、投资规模大的系统工程，科技进步是关键。
在节水技术方面，我国与发达国家有较大差距。我们应该引进消化国外的先进节水技术，但更需要进行自主创新和推广。要牢固树立全方位节水技术创新和推广的方针，根据建设节水型城市的要求，加大节水科技资金投入，对节水产品提供税收、投资等方面的优惠，对非节水产品课以高税，使环保节水产品在价格上体现优势。要开发和推广一批重大关键技术，建设一批创新基地，培育一批创新企业，大力提高创新能力，为节水型社会建设奠定坚实的科技基础。要积极鼓励社会广泛采用先进的节水技术、节水工艺、节水方法、节水设备和节水器具。在工业节水方面，推行工业用水重复利用、热力和工艺系统节水、冷却节水、洗涤节水等方面的工业节水技术。在生活节水方面，推广节水型器具、城市再生水利用、苦咸水利用等方面的节水技术。在农业节水方面，要优化农业用水配置、高效输配水、田间灌水、生物节水与农艺节水等农业节水技术。在促进节水技术发展的政策措施上，建立激励机制和约束机制，制定和规范相关产品的节水标准，健全节水技术的研究、开发和推广服务体系。各城市各行业都要大力推广成熟的、先进的节水技术与工艺，限制和淘汰落后的技术、工艺和设备，引导技术改造、基础设施建设等投资于节水方向。
五、提高节水法治化水平，健全节水管理机制
建设节水型城市带，必须运用法律手段，提高法治化水平。要贯彻好《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《城市供水条例》、《取水许可制度实施办法》和《城市节约用水管理规定》等法律法规。建议国家制定专项《节水法》，各省市制定《节水条例》、《水污染防治与污水回用条例》和《地下水管理条例》，各市制定《节水治污实施细则》，以形成完善的城市节水法律法规体系。
在相关法律法规的基础上，建立健全城镇污水处理和再生利用的法规和技术规范。以污水资源化为目标，对城市污水处理设施建设和运营的规划、设计、投资、收费、监督、管理等规范化。建立各类用途再生水的水质标准体系，制定相关安全卫生技术准则。提高城市污水、工业废水的排放标准。在国家标准范围内，各地根据本地情况具体化。逐步完善城市用水定额标准、节水型用水器具技术标准、城市供水管网漏失率控制指标等标准，加强城市节水的供水管网改造。
只有严格依法管水、依法节水、依法治污，把提高水资源利用率纳入法治化轨道，才能为节水治污创造良好的法治环境。在经营主体多元化、供水企业多样化的情况下，政府对水市场的监管不能削弱，反而应该加强。监管的重点，不仅是水价，更重要的是水质。监管不仅包括供水水质，还应包括与之有关的原水水质、再生水水质及排水水质等。尤其是加强水体及其污染源的监测和管理。鼓励社会公众广泛参与用水权、水价、水量的管理和监督。不断强化节水标准的执行力度。
建设节水型城市带，必须健全节水管理机制。其重点：一是建立完善的“用水节奖超罚”管理机制。全面推行用水计划审批制度，把计划用水与“节奖超罚、累进加价、转让有偿”结合起来，进行用户节水考核，开展节水先进单位创建活动。二是建立节水“三同时四到位”管理机制，对新建、改建和扩建项目，节水设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时运行；用水单位必须做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位、管水制度到位。要严格限制新建高耗水项目，禁止引进高耗水、高污染的工业项目，淘汰落后的高耗水工艺和设备。三是完善用水定额管理机制，要确定水资源的宏观控制指标，明确各地区、各部门、各单位的水资源使用权指标。确定水资源的微观定额指标，规定社会生产或产品的具体用水量要求。通过控制用水指标，提高水利用效率，达到节水目标。
六、科学进行城市水系统规划
随着城市用水需求的增加，城市水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及再生水利用等水系统各要素之间的关系越来越密切，相互促进或制约作用越来越明显。城市水资源的开发、保护和节约，客观上要求各个规划的相互协调、统筹兼顾和合理有序。
目前，南水北调中线沿线城市的规划，虽然也涉及给水、排水、水资源保护等专业规划，但大多流于形式，且彼此互相独立，缺乏系统的整合。水系统基础设施整体上严重滞后于城市的发展，而局部又过于超前，造成大量资金浪费。由于缺乏科学规划的指导，有的盲目决策，宁愿花巨资开发新水源，也不愿将精力和资金投在污水处理及再生水利用上，这在客观上起到了鼓励多用水、多排水的作用。近些年，南水北调中线沿线城市发展较快，但对城市水资源的承载能力却论证不足，很大程度上把希望寄托在南水北调上。于是，城市规划以南水北调为依据，南水北调又以区域城市水需求增加为依据，形成了不良循环论证。建设节水型城市带，必须改变这种状况，科学进行城市水系统规划。
城市水系统科学规划的主要目的，是协调各子系统的关系，优化水资源配置，提高水资源利用效率，促进水系统良性循环和城市持续健康发展。规划的主要任务，是做好水资源的供需平衡分析，制定水系统及其设施的建设、运行和管理方案，真正使得城市水系统中的各子系统集成为大系统，体现综合规划管理。发达国家从上世纪初开始研究城市水系统规划。发达国家60年代时基本同我国目前的状况一样，各子系统之间完全独立，造成水污染加剧；70年代改由被动的单项治理转向主动的综合治理，将取水排水结合起来；80年代后进入综合防治阶段，把水环境视为资源，从生态平衡出发，进行城市水系统综合规划，达到保护环境和节约用水的目的，实现了水系统的良性循环。我们要借鉴发达国家的经验教训，统筹安排供水、排水、污水处理及雨水和再生水利用设施的建设，合理布局水系统的各项设施，保证各类用水的优化配置，协调好水环境保护和经济发展的关系，不断提高节水水平。
我国尚未建立城市污水再生利用规划指标体系，大多数城市对污水再生利用的认识也不够。虽然进行了城市的水系统规划，但缺乏水资源的综合利用规划，尤其是缺乏城市污水再生利用规划。今后，沿线城市进行城市水系统规划时，要把污水再生利用纳入城市水资源开发计划，重视治污和再生水回用的技术应用，在再生水水质、使用用途、处理程度、处理流程、输水方式的选择上，综合平衡、远近结合，既满足功能要求和用水水质需求，又要因地制宜、经济合理，达到清洁生产无害化，实现水资源可持续利用。同时，要科学预测城市用水需求和可用水资源状况，使城市发展量水而行。
七、强化广大公民的节水意识
节约用水、实现水资源的可持续利用，是攸关广大公民生存和发展的大事，是全社会的义务，需要沿线城市居民的广泛参与和共同努力。不少人缺乏应有的节水意识，是造成水资源浪费的思想根源。所以，要开展各种形式的节水活动，利用各种新闻媒体、公益性广告、宣传专栏、学生教材等一切有利形式，进行广泛、深入、持久的宣传教育，让公众理解水资源可持续利用的重要性，增强全民节水忧患意识和节水责任感，普及节水技术、节水法律和节水知识，提高全民节约用水的主动性和自觉性。要充分赋予公众对水资源开发利用的知情权、发言权和参与权，建立健全公众参与的节水机制，使节水措施落实到每个用水环节，落实到每个单位，落实到每位公民，这样，才能奠定水资源全面节约利用的坚实的群众基础，建设好南水北调中线工程沿线节水型城市带。
参考文献
［1］钱易等.中国水资源可持续开发利用［M］.中国水利水电出版社,2002,12.
［2］赵小平.建立水资源可持续利用的水价机制［J］.宏观经济研究,2004,(6).
［3］水利部调研组.全国节水型社会建设试点情况调研报告［R］.中国水势网,2003—06—05.
［4］雷彩虹等.生态城市建设中的水系统规划［J］.水利经济与科技,2006,12.
责任编辑：晓立
中州学刊2006年第6期香港地区与中国内地法律援助制度比较研究2006年11月中 州 学 刊Nov,2006
第6期(总第156期)Academic Journal of ZhongzhouNo.6
收稿日期：2006—10—09
*基金项目：国家社会科学基金项目《南水北调中线生态城市带建设及相关区域经济协调发展研究》(04BJL060)的阶段性成果之一。
作者简介：吴海峰，男，河南省社会科学院农村经济研究所所长、研究员。
关键词：建设；节水型；城市带
中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1003—0751(2006)06—0010—04
南水北调中线工程建设，使包括南阳、郑州、安阳、邢台、石家庄、保定、天津和北京等19个大中城市在内的130余座城镇通过中线水渠自南向北连接起来，形成我国一条十分重要的城市带。南水北调中线工程调水，主要用途为城市用水，是缓解沿线城市缺水的重大举措。但建设节水型社会，才是解决沿线城市缺水的根本措施。要以提高水资源利用效率为核心，运用经济、法律、行政、技术和教育等手段，充分调动各界节水积极性，建设南水北调中线工程沿线节水型城市带。
一、建立节水型经济体系和生活体系
建设节水型城市，需要建立节水型经济体系。南水北调中线沿线城市的用水量中，工业用水大约占60%。工业用水量大且较集中，节水潜力大，有利于采取节水措施，因而是城市节水的重点，对建设节水型城市带具有十分重要的作用。基于工业用水的共性，其节水的基本途径可分为两方面：一是改变生产用水方式(如改直流用水为循环用水)和增加水的复用率，从而提高用水的效率。二是通过实现清洁生产，改变生产工艺或采用节水和不用水生产工艺，合理集中进行工业生产布局，来减少工业对水的需求，从而提高水利用效率。此为生产工艺节水，涉及工业和生产的原料路线与政策，涉及生产工艺方法、流程与生产设备，涉及工业与产品结构、生产规模、生产组织以至工业生产布局。工艺节水是工业节水的根本途径。另外，要注重开发利用非传统水源，特别是耗水多的电力、冶金、煤矿、造纸等行业，鼓励其使用中水、海水淡化水、苦咸水、矿井水等非传统水源。
由于水资源有限，城市用水和农村用水、工业用水和农业用水，此消彼长。城市用水是弱耗水，只是水质变化，可以回收和重复利用。而农业用水是强耗水，大部分蒸发掉了，不能重复利用。因此，要充分注重农业节水，建立节水型农业。第一，调整农业结构尤其是种植业结构，大力推广节水农业和旱作农业。工程沿线以西以水土保持、保护水源地生态环境为主，把部分水用在发展林业上。工程沿线以东农业生产率较高，可根据用水效益优先原则，利用
较多水资源发展优势农业。第二，大力推广喷灌滴灌等节水方式，禁止大水漫灌的落后灌溉方式。喷灌和滴灌，可节约用水2/3，且灌溉效果显著，又可避免土壤盐碱化。第三，设置灌溉水蓄水池重复利用，既节水又节费，还可以收集雨水，对抗旱大有好处。
建立城市节水生活体系。随着城市化水平的提高及城市人口的增加，生活需水占城市总需水量的比例也将升高，城市生活节水潜力相当大。生活用水应通过制定用水定额、超量加价的方式，使用水总量得以控制。应注重推行节水器具，减少跑、冒、滴、漏等水资源浪费。囤积雨水也是节水的有效措施。南水北调中线沿线的降水，集中汛期6—9月4个月，降水量占全年的60%—90%，有利于收集囤积，城乡都可以修建雨水囤积池。
二、加强污水治理，实现污水资源化
水需求是量和质的统一。节约用水，包含节约水量与充分利用水质两方面。目前，南水北调中线沿线城市，不仅水资源短缺，而且水污染严重，呈现水质型缺水趋势。南水北调通水后，随着供水量的增加，污水排放量可能成比例增加。因此，必须把污水处理和污水回用放在突出位置，实现污水资源化。这是缓解水资源短缺的重要途径，也是节约用水的核心所在。水体污染的危害是多方面的：一是形成污染型缺水，加剧缺水危机。事实表明，纯粹因水资源不足引起的资源型缺水的城市并不多见。严重的水源污染，威胁着城市供水安全运行，造成不少供水水源报废，形成污染型缺水。二是增加水工程投资，提高供水成本。由于水源污染日益严重，一些城市废弃原有水源地和取水设施，重新开辟新的水源地和建设新的取水工程，造成重复投资建设。一些供水水源发生富营养化，需要进行预加氯处理，为此需要修建相应的工程设施，从而增加工程投资。一些水源污染严重的供水厂，要根据水质保护的要求改造净水工艺、更新净水设备和更换净水材料，引起庞大投资，水处理成本倍增。三是降低供水水质，影响居民健康，造成人体危害。
因此，节约用水，不仅是水量的合理利用，而且还包含水质的污染防治。节约用水必须以“治污为本”。搞好污水回用，是实现水资源可持续利用的重大战略措施。污水回用的潜力是很大的。城市污水易于收集和处理，且数量巨大，可以实现污水资源化，成为城市稳定可靠的供水水源。污水处理资源化后不仅能广泛回用于工农业生产，并可以回用于市政、环卫、园林、绿化等公共设施用水。进入城市污水管网的污水量，按城市供水量的70%估算，收集处理后的再生水回用量按污水处理量的70%计，意味着通过污水回用，在供水量不变的情况下，能使城市可用水量增加大约50%，这是一笔巨大的水资源财富，可以大大缓解城市水资源紧张状况，具有显著的经济效益和社会效益。同时，实施污水回用能减少污水排放量，减轻接受污水水体受污染的程度，具有显著的环境效益。沿线城市应大力开展污水回用，把治污作为一项重要的环保和开源的综合措施。
三、充分发挥市场机制对节水的作用
建设沿线节水型城市带，必须运用注重经济手段，充分发挥市场机制的作用。把水资源作为商品纳入市场流通，以合理水价格为杠杆进行调节，是促进节约用水、实现水资源合理开发利用的最基本、最有效、最简单的手段。以往我国城市长期实行公益性供水，近些年来水价虽经多次调整，但总体上仍然偏低。低水价，使得节约用水缺乏外在的压力和内在的动力，是造成水资源浪费的主要因素之一。地下水资源费过低，不仅造成一些地方地下水大量超采，还严重污染城市地下水环境。因此，节约用水、高效利用水资源，应采取合理提高水价、合理征收水资源费和污水排放费的措施。不同的水质应有不同的价格。合理的水价，除依据财务成本外，还应充分反映各地水资源的稀缺程度。这样，既促进节约用水，又能促进有限的水资源利用，从而获得最大的综合效益。
普及城镇污水处理设施、提高污水再生利用率，需要大量资金投入。长期的低水价政策和污水处理费征收偏低，难以满足供水排水设施的建设和运行维护的要求，严重制约着城市污水处理和污水回用的发展。而且，目前在推进污水资源化上，污水处理设施投资和运营的市场化程度低，融资渠道不畅。财政拨款成了污水处理设施投资建设或维护的主要来源，管理运营也几乎由政府直接操作，结果导致投资渠道单一、资金严重匮乏，管理政企不分、企业缺乏活力，投资效益低下。为此，要推进城镇供水、污水处理和再生水价格形成机制的改革，加快建立再生水替代自然水源和自来水的成本补偿机制与价格激励机制。在全面开征城镇污水处理费的基础上，对建设污水处理后水回用实行补贴政策，以补偿运行成本。在推进污水资源化建设上，要减少市场准入限制，统一市场准入标准，广泛吸纳国内外的投资于污水处理，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成市场开放、竞争适度的格局，努力营造公平、公正的污水处理和再生利用市场环境。
节水型社会的本质特征，是建立以水权、水市场为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源利用效率，促进经济、资源、环境的协调发展。因而，要科学制定用水权交易的市场规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让。通过用水权的市场交易，引导水资源向节水、高效领域进行配置，提高水资源利用率，这是建设节水型社会的根本环节和高级阶段。
四、注重节水技术的创新和应用
建立南水北调中线沿线节水型城市带，必须在节水技术的创新和推广上下大工夫，尤其是污水处理和污水回用的产业化，是技术含量高、投资规模大的系统工程，科技进步是关键。
在节水技术方面，我国与发达国家有较大差距。我们应该引进消化国外的先进节水技术，但更需要进行自主创新和推广。要牢固树立全方位节水技术创新和推广的方针，根据建设节水型城市的要求，加大节水科技资金投入，对节水产品提供税收、投资等方面的优惠，对非节水产品课以高税，使环保节水产品在价格上体现优势。要开发和推广一批重大关键技术，建设一批创新基地，培育一批创新企业，大力提高创新能力，为节水型社会建设奠定坚实的科技基础。要积极鼓励社会广泛采用先进的节水技术、节水工艺、节水方法、节水设备和节水器具。在工业节水方面，推行工业用水重复利用、热力和工艺系统节水、冷却节水、洗涤节水等方面的工业节水技术。在生活节水方面，推广节水型器具、城市再生水利用、苦咸水利用等方面的节水技术。在农业节水方面，要优化农业用水配置、高效输配水、田间灌水、生物节水与农艺节水等农业节水技术。在促进节水技术发展的政策措施上，建立激励机制和约束机制，制定和规范相关产品的节水标准，健全节水技术的研究、开发和推广服务体系。各城市各行业都要大力推广成熟的、先进的节水技术与工艺，限制和淘汰落后的技术、工艺和设备，引导技术改造、基础设施建设等投资于节水方向。
五、提高节水法治化水平，健全节水管理机制
建设节水型城市带，必须运用法律手段，提高法治化水平。要贯彻好《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《城市供水条例》、《取水许可制度实施办法》和《城市节约用水管理规定》等法律法规。建议国家制定专项《节水法》，各省市制定《节水条例》、《水污染防治与污水回用条例》和《地下水管理条例》，各市制定《节水治污实施细则》，以形成完善的城市节水法律法规体系。
在相关法律法规的基础上，建立健全城镇污水处理和再生利用的法规和技术规范。以污水资源化为目标，对城市污水处理设施建设和运营的规划、设计、投资、收费、监督、管理等规范化。建立各类用途再生水的水质标准体系，制定相关安全卫生技术准则。提高城市污水、工业废水的排放标准。在国家标准范围内，各地根据本地情况具体化。逐步完善城市用水定额标准、节水型用水器具技术标准、城市供水管网漏失率控制指标等标准，加强城市节水的供水管网改造。
只有严格依法管水、依法节水、依法治污，把提高水资源利用率纳入法治化轨道，才能为节水治污创造良好的法治环境。在经营主体多元化、供水企业多样化的情况下，政府对水市场的监管不能削弱，反而应该加强。监管的重点，不仅是水价，更重要的是水质。监管不仅包括供水水质，还应包括与之有关的原水水质、再生水水质及排水水质等。尤其是加强水体及其污染源的监测和管理。鼓励社会公众广泛参与用水权、水价、水量的管理和监督。不断强化节水标准的执行力度。
建设节水型城市带，必须健全节水管理机制。其重点：一是建立完善的“用水节奖超罚”管理机制。全面推行用水计划审批制度，把计划用水与“节奖超罚、累进加价、转让有偿”结合起来，进行用户节水考核，开展节水先进单位创建活动。二是建立节水“三同时四到位”管理机制，对新建、改建和扩建项目，节水设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时运行；用水单位必须做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位、管水制度到位。要严格限制新建高耗水项目，禁止引进高耗水、高污染的工业项目，淘汰落后的高耗水工艺和设备。三是完善用水定额管理机制，要确定水资源的宏观控制指标，明确各地区、各部门、各单位的水资源使用权指标。确定水资源的微观定额指标，规定社会生产或产品的具体用水量要求。通过控制用水指标，提高水利用效率，达到节水目标。
六、科学进行城市水系统规划
随着城市用水需求的增加，城市水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及再生水利用等水系统各要素之间的关系越来越密切，相互促进或制约作用越来越明显。城市水资源的开发、保护和节约，客观上要求各个规划的相互协调、统筹兼顾和合理有序。
目前，南水北调中线沿线城市的规划，虽然也涉及给水、排水、水资源保护等专业规划，但大多流于形式，且彼此互相独立，缺乏系统的整合。水系统基础设施整体上严重滞后于城市的发展，而局部又过于超前，造成大量资金浪费。由于缺乏科学规划的指导，有的盲目决策，宁愿花巨资开发新水源，也不愿将精力和资金投在污水处理及再生水利用上，这在客观上起到了鼓励多用水、多排水的作用。近些年，南水北调中线沿线城市发展较快，但对城市水资源的承载能力却论证不足，很大程度上把希望寄托在南水北调上。于是，城市规划以南水北调为依据，南水北调又以区域城市水需求增加为依据，形成了不良循环论证。建设节水型城市带，必须改变这种状况，科学进行城市水系统规划。
城市水系统科学规划的主要目的，是协调各子系统的关系，优化水资源配置，提高水资源利用效率，促进水系统良性循环和城市持续健康发展。规划的主要任务，是做好水资源的供需平衡分析，制定水系统及其设施的建设、运行和管理方案，真正使得城市水系统中的各子系统集成为大系统，体现综合规划管理。发达国家从上世纪初开始研究城市水系统规划。发达国家60年代时基本同我国目前的状况一样，各子系统之间完全独立，造成水污染加剧；70年代改由被动的单项治理转向主动的综合治理，将取水排水结合起来；80年代后进入综合防治阶段，把水环境视为资源，从生态平衡出发，进行城市水系统综合规划，达到保护环境和节约用水的目的，实现了水系统的良性循环。我们要借鉴发达国家的经验教训，统筹安排供水、排水、污水处理及雨水和再生水利用设施的建设，合理布局水系统的各项设施，保证各类用水的优化配置，协调好水环境保护和经济发展的关系，不断提高节水水平。
我国尚未建立城市污水再生利用规划指标体系，大多数城市对污水再生利用的认识也不够。虽然进行了城市的水系统规划，但缺乏水资源的综合利用规划，尤其是缺乏城市污水再生利用规划。今后，沿线城市进行城市水系统规划时，要把污水再生利用纳入城市水资源开发计划，重视治污和再生水回用的技术应用，在再生水水质、使用用途、处理程度、处理流程、输水方式的选择上，综合平衡、远近结合，既满足功能要求和用水水质需求，又要因地制宜、经济合理，达到清洁生产无害化，实现水资源可持续利用。同时，要科学预测城市用水需求和可用水资源状况，使城市发展量水而行。
七、强化广大公民的节水意识
节约用水、实现水资源的可持续利用，是攸关广大公民生存和发展的大事，是全社会的义务，需要沿线城市居民的广泛参与和共同努力。不少人缺乏应有的节水意识，是造成水资源浪费的思想根源。所以，要开展各种形式的节水活动，利用各种新闻媒体、公益性广告、宣传专栏、学生教材等一切有利形式，进行广泛、深入、持久的宣传教育，让公众理解水资源可持续利用的重要性，增强全民节水忧患意识和节水责任感，普及节水技术、节水法律和节水知识，提高全民节约用水的主动性和自觉性。要充分赋予公众对水资源开发利用的知情权、发言权和参与权，建立健全公众参与的节水机制，使节水措施落实到每个用水环节，落实到每个单位，落实到每位公民，这样，才能奠定水资源全面节约利用的坚实的群众基础，建设好南水北调中线工程沿线节水型城市带。
参考文献
［1］钱易等.中国水资源可持续开发利用［M］.中国水利水电出版社,2002,12.
［2］赵小平.建立水资源可持续利用的水价机制［J］.宏观经济研究,2004,(6).
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［4］雷彩虹等.生态城市建设中的水系统规划［J］.水利经济与科技,2006,12.
责任编辑：晓立
中州学刊2006年第6期香港地区与中国内地法律援助制度比较研究2006年11月中 州 学 刊Nov,2006
第6期(总第156期)Academic Journal of ZhongzhouNo.6
收稿日期：2006—10—09
*基金项目：国家社会科学基金项目《南水北调中线生态城市带建设及相关区域经济协调发展研究》(04BJL060)的阶段性成果之一。
作者简介：吴海峰，男，河南省社会科学院农村经济研究所所长、研究员。
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