完善我国新农村合作经济组织法治的思考
近年，我国虽然相继出台了《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》)及其与之相配套的登记条例、示范章程、财会制度和税收豁免扶持政策，但农村合作经济组织是以合作社为基本组织单元的合作经济组织,它包括各种类型的利益共同体、合作社、农民协会和股份合作组织等等，农村合作经济组织作为一个整体概念还没有明确的法律定位。农村合作经济组织法治支撑的不足，制约了我国新农村合作经济组织的快速发展。鉴于此，探析新农村合作经济组织发展的法治保障路径，进一步推进我国新农村建设又好又快发展，是一个重要课题。 国外农村合作经济组织的发展，其中有一条基本经验，就是在发展农村合作经济组织的过程中，注重用法治的手段来推动合作经济组织的发展。一是注重立法保护。如，德国第一个由农民和贫民联合组成的以互济有无或共同向外贷款的合作社是1862年前后成立的信用合作社。农民合作社运动则起源于1876～1877年。此时,普鲁士国通过了《关于经营和经济合作社私法地位法》(1867年)。1871年,德国统一后成为全德意志帝国的法律,该法先后经历数十次修改,但基本框架仍保持不变。德国现行合作社法适用所有类型的合作社,包括农业、信贷、供销、生产、消费、住房合作社等。[3]当前，我们最迫切的是应制定一部有中国特色的新农村合作经济组织法,以确立合作组织的法律地位，规范政府和合作组织的关系，依法保护合作组织及组织成员的生产经营活动和资产收益不受侵害等等。二是明确组织原则。国外农村合作组织在运行中都坚持了民主自治的原则，以为农民服务为宗旨，农村合作组织是群众性服务组织，维护农民的利益是农村合作经济组织成立和存在的根本目的。从西方发达国家的实践来看，这个目的能否得到充分体现，关键在于合作经济组织是否以服务入社农民，满足其经济和社会需要为宗旨。三是规范运作方式。西方发达国家的农民合作组织都是建立在农户或家庭农场基础上,加入合作组织成员的生产资料和财产的所有制性质不变,农户或家庭农场仍是自负盈亏的独立经济单位,其土地及其他生产资料仍为农民私有,丝毫不改变财产所有制关系。在生产经营上,农户或家庭农场仍拥有完全独立自主的经营权,不受合作组织的干预,合作组织对其成员不具领导和管制的职能,只是通过自己的业务活动对其进行指导和服务,从而有利于合作组织成员和合作组织的利益,保证了合作组织的健康发展。四是强调政策倾斜。世界各国对合作社都在财政、税收、信贷等方面给予扶持，财政资金分担农村合作组织的管理费用等等。德国政府由财政补贴合作社的管理费用，第一年补贴费用总额的60%，第二年为40%，第三年为20%。日本和韩国均在财政上予以农民组织一定的支持。在日本，政府对农协的补贴条件比其他法人更加优惠。日本农协进行的获得政府同意的农产品加工项目的厂房、设备所需投资，50%由政府提供。[2]同国外相比，我国但仍存在政府支持力度不够和税收优惠政策落实不到位的问题。如，中央和地方要共同支持农村合作经济组织的发展，但二者的具体责任和权力却没有明确；政策蓬架，政府难以协调，政策的随机性强；税收权力集中在中央，省级政府在税权上的合规性与自主权难以规范化。由于法律地位不明确，合作经济组织与企业、非营利组织之间，专业合作社与股份合作社、专业协会之间的界线不清晰，财政扶持性政策和税收优惠政策不好把握。我国的农村合作经济组织处于起步发展阶段,更应当在税收上给予优惠,各级政府应对新型农村合作经济组织的经营活动和业务收入实行税收减免制度。同时,应给予农村合作经济组织一定的财政资助。要适应WTO关于农业协议的要求，最大限度地利用“绿箱政策”,对农村合作经济组织给予必要的财政补助，建立农业合作发展基金,通过合作经济组织实施农业科研的推广、技术培训、环境保护和给予食物安全补贴等,合法地保护和支持农业的发展；利用财政扶持资金为农村合作经济组织创造有效的贷款担保机制；鼓励农村信用社加大信贷投入和信贷优惠，支持发展农民合作金融，等等。 同时，还要通过建立健全新农村合作经济组织的设立制度、社员权利救济制度、盈余分配制度和审计监督制度等，加快农村合作经济组织法治建设，以促进当前新农村合作经济组织的又好有快发展。
一、完善农村合作经济组织法治体系
除《农民专业合作社法》外，其他涉及农村合作经济组织的立法大多是部门规章或政策性文件，法律位阶不高、不全，完善的农村合作经济组织法治体系没有建立起来。目前，我国新农村合作经济组织有多种分类，根据农民合作的紧密程度,将农村合作经济组织可分为专业合作社、股份合作社和专业协会三种基本类型。[1]较为松散的专业协会仍然是目前农村合作经济组织的主要形式，所占比例约为59.74%；结合紧密程度较高的专业合作社的比例约为30.21%，经济越发达的省份专业合作社的比例越高，这一比例最高的山东省47.50%与最低的甘肃省3.57%有着显著差异;专业联合社的比例平均10%左右,在发展程度不同的省份之间也没有差异。[2]面对不同类型的合作经济组织，对其如何立法是一个复杂的问题。从国外立法看，合作社立法一般有三种模式，一是综合立法模式：由一部合作社法对全部类型的合作社进行规定，这是最普遍的合作社立法模式；二是分业立法模式：对不同的合作社分别立法规制，如韩国，其合作社法由一系列专业合作社法组成，包括《信用协同组合法》、《农业协同组合法》、《畜产业协同组合法》等；三是附属立法模式：合作社附属于民法或商法，没有独立的合作社法。世界各国大多制定了专门的合作经济组织法律，以保障合作经济组织的健康发展。日本是亚洲第一个颁布合作社法的国家。先后于1900、1943、1947年颁布过三部有关农业合作社的法律,现行的1947年农协法先后修改过19次,已经成熟和稳定下来。日本采取的是对各种合作社立法形式进行综合运用的混合模式。[3]另外，法国《农业共同经营组合法》、美国《农产品销售合作法》等立法也为合作经济组织的发展提供了重要的法律支持。此外，德国、瑞士、匈牙利、澳大利亚、意大利等国家也都从本国实际出发，颁布了合作社法律法规。近年，我国制定了《农民专业合作社法》等法规以促进新农村合作经济组织发展。但也必须看到，专业合作社仅是农民专业合作经济组织的基本类型之一，股份合作社和专业协会尚无法律依据。笔者认为，不能简单地将农村合作经济组织混同与农村合作社，农村合作经济组织和农村合作社是两个概念，农村合作社只是农村经济组织的基本组织单元，农民专业合作社法属于特定领域的专门立法，其调整范围仅适用于农民专业合作社，不适用于其他合作性质的组织，《农民专业合作社法》由于客观原因的存在及立法的局限性,《农民专业合作社法》的出台并没有完全解决我国所有合作社组织的法律适用问题，不能代表合作经济组织法律支持体系的全部。笔者认为，从中国国情出发，为促进我国新农村合作经济组织健康发展, 应走综合立法和分业立法相结合的路子，除制定综合性的《农村合作经济组织法》外，还要对不同类型的农村合作经济组织进行专门立法，通过农村合作经济组织法治体系的构建，对农村合作经济组织的法人地位、权利和义务、社员及社员权、内部治理结构、分配制度、活动准则、扶持政策、融资权利和必要的救助规则进行明确的法律规定。同时，要对现行农村经营体制、土地流转制度和农产品及农资产品流通体制等进行改革。
二、界定农村合作经济组织的法律地位
我国有8亿农民，2.3亿小农户，78万个行政村，占世界农业人口35%；土地资源仅占世界上可耕种土地的7%；占中国GDP14%的农业产值供养着70%以上的人口的国情，以及历史的一些原因，中国农民对于构筑专业合作组织的认识，明显滞后于世界发展水平。[4]20世纪90年代以来，各种合作经济组织在全国迅速发展，有“农户+公司”模式、“农户+专业协会”模式、“农户+合作社”模式、“农户+股份合作”模式等多种形式。目前，我国有140多万个新兴的农村合作经济组织，比较规范的有14万个，绝大多数在乡镇、村一级组建，也有在县、地市级组建的。目前入社社员1122万户，约占总农户的5%；带动农户2900多万户，占总农户的12%。[5]与我国新农村合作经济组织迅速发展的现实相比，由于我国农村合作经济组织没有明确的法律地位，致使部分农户对农村合作经济组织产生了误解，有的认为农民专业合作经济组织是对现有的以家庭经营为基础的改革成果的否定、有的认为农民专业合作经济组织是建国初期“合作化”运动的重复、有的认为农民专业合作经济组织是又一次的“归大堆”。 实事求是地讲，我国自1954年制定第一部宪法以来，曾三次大规模修宪，先后产生了1975年的“文革宪法”、1978年的“四个现代化宪法”、1982年的“改革开放宪法”及2004年的“新宪法”，又分别在1988年、1993年和1999年对宪法作了三次小规模修正，四次大改和三次小改，都没有真正触及合作社的基本权利和合作社的组织原则，而是把合作社混同于集体经济。我国《宪法》规定，农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。2003年修改后的《中华人民共和国农业法》确认农民合作经济组织为农业经营组织的一种形式，并确定农民合作经济组织应当坚持为成员服务的宗旨，坚持加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则，依法成立，依法登记。但没有明确农民合作经济组织的法人形式和登记办法。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十二条肯定农村“专业合作经济组织”、“农产品行业协会”、“社会化服务事业”和“土地承包经营入股”的合法性。《农民专业合作社法》，明确了依法成立的农民专业合作社具有法人地位。按照法律规定，农民专业合作社是在工商部门登记的法人，但并未明确农民专业合作社是企业法人、社团法人还是合作法人。从惯例看，它应属于企业法人，但农民专业合作社明显不同于普通企业，应是特殊的企业法人。股份合作社和专业协会的法人身份没有明确，其生产经营活动得不到法律保护，也难以享受优惠政策。从现实情况看,大部分的农村专业合作经济组织没有注册登记，这既与其自身的管理组织状况有关，也与目前仍没有相关法律让工商部门负责登记有关。这种情况致使农村合作经济组织正常的经营活动和合法权益无法得到法律上的保障。由于缺少相应的法律和示范章程，一些合作组织运作不规范，组织形态不稳定，严重影响了农村合作经济组织的发展。至今，我国《宪法》仍然将合作经济组织界定为集体经济组织而没有做出相应修改。在我国1987年颁行的《民法通则》中规定了四类法人：企业法人、机关法人、事业法人和社会团体法人，但没有采取国际上大多数国家接受的民法原则中关于公法人和私法人、社团法人和财团法人、营利法人和公益法人的分类。此外，对农村合作经济组织的金融支持、财税支持等优惠政策没有相关的法律规定，仅有一些原则性的规定。因此，迫切需要对宪法、民法及相关配套法规做出相应修改，在已经出台的农民专业合作社法的基础上，逐步建立专业联合社、金融服务类、社区类农村合作经济组织的相关法律。通过法律规定和农村合作经济组织的章程,在立法中深化对合作性企业与股份制企业的区分,对不同类型的农村合作经济组织适用不同的法律规定和政策支持。笔者认为，新农村合作经济组织如符合法人应具备的条件，应把它看作是一种特殊类型的法人，享有法人的地位，可以自己的名义去法院起诉、应诉和承担法律责任，但必须遵守国家政策和法律法规、守法经营和照章纳税，以适应新时期农村社会主义市场经济的健康发展。
三、规范农村合作经济组织的内部治理机构
农村合作经济组织的内部治理机构是新农村合作经济组织健康发展的保障和前提。但在实际运行过程中,一些合作经济组织内部治理机构不健全，合作组织的最高和最终决策权往往集中于组织和少数人，会(社)员很少参与决策和管理，监事会成为摆设，许多成员不关心组织的发展，合作意识不强。全国人大农业与农村委员会课题组认为，农业合作社应当设立社员大会、理事会与监事会。社员大会是权力机构，一般要求社员大会每年召开一次，并实行一人一票、民主决策的基本原则。理事会是农业合作社的管理机构，理事会下可以设置经理等若干部门。监事会是监督机构，代表全体社员监督与检查理事的工作。[6]西方发达国家一般认为，社员大会与理事会(或董事会)是现代农业合作社的必设机构，但对是否应当设立监事会问题却存在不同的判断。以英国、美国、加拿大等为代表的一些国家主张应当由理事会履行监督职能，不需要另设专门的监督机构监事会，而以德国、日本等为代表的一些国家主张应当设立监事会来履行监督职能。同时，德国学界认为，现代农业合作社应当由受过良好教育、掌握业务知识的专职人员来管理，即所谓的“经理革命”。[7]笔者认为，科学合理的内部治理结构对农村合作经济组织来说至关重要，要建立健全“三会”制，明确规定社员(社员代表)大会是最高权利机构，由全体成员组成，可以投票表决重大事项。如,制定长期发展计划，通过或修改章程、选举或罢免理事、监事,审查资本变更，组织合并、分立和解散，批准盈利分配方案或批准其他重大决策问题。理事会和监事机构由社员(社员代表)大会选举产生。理事会是会员(会员大会)的执行机构，代表社员(社员代表)大会处理日常经营管理事务。理事会可以聘请经理，作为理事会的代理人，经理拥有对内部事务的管理权、一定程度和范围代表公司对外进行业务活动的代理权。监事会则主要履行对理事会的监督作用，使其行动不危害社员利益。对于规模较小的组织，理事会人数和监事会人数应受到限制。如在小规模农民合作经济组织可先设独立监事，在规模较大、业务范围广、业务量大的组织则可在理事会下设总经理(经理)及若干部门，负责日常事务。同时，要根据农村合作组织业务规模发展的具体情况，建立和健全董事会的办事机构，如产权管理、决策咨询、会计监督机构，从而保障董事会有效行使职权。要建立股东会对董事会的资产委托经营责任制，董事会对经营班子的经营目标责任制，落实投资回报，资产保值增值和经营目标考核指标，以规范企业资产经营管理责任制等等。
四、明确农村合作经济组织与其他合作组织间的关系
农民合作经济组织法所调整的合作经济组织应是主体数量庞大的社会经济组织，根据不同的划分标准,可以进行不同的分类。本文仅就关于农村合作经济组织与合伙制企业、股份制企业和农村集体经济组织的区别进行探讨，以明确农村合作经济组织与其他主要合作组织间的关系，厘清不同类型合作经济组织的权利和义务。一是设立宗旨不同。农村合作经济组织通常是市场竞争中弱势群体的联合，其存在的价值在于互助合作，实现自我服务；合伙制企业是两人以上按照协议投资的企业组织形式，其目的在于共同经营、共负盈亏；股份制企业则追求投资者的资本利益最大化,并不以为特殊的对象服务为目标；集体经济组织是以集体所有制为基础的经济组织，组建集体经济的目的在于向更高级的全民所有制过渡。二是财产所有权关系不同。组建合作经济组织目的在于获得合作经济组织提供的服务，但这种服务并不改变社员私人财产所有关系，是在农村家庭承包经营基础上以承认入社社员私人财产所有权为前提；合伙制企业财产由全体合伙人共有，合伙人对企业债务承担连带无限清偿责任；股份制企业是资本所有者的联合,是资本的集中,是私人资本通过联合转化为社会资本的一种方式,而且股票持有者并不一定从事企业的生产经营；农村集体经济组织强调的是集体财产所有权，往往忽视其成员的私人财产权。三是经营方式不同。我国现代合作经济组织以农村家庭承包经营为基础，实行的是家庭分散经营与合作组织统一经营相结合的双层经营方式；合伙制企业是合伙人共同经营、共负盈亏的经营方式；股份制企业是适应社会化大生产和市场经济发展需要，实现所有权与经营权相对分离的经营方式；我国农村集体经济组织的经营方式改集体统一经营为家庭分散经营与集体统一经营相结合的双层经营模式。为此，要针对不同类型的合作组织分别赋予其法律地位，使其有权利和义务的参加农村市场经济活动。
五、借鉴域外农村合作经济组织的立法经验
（作者简介：丁同民，河南省社会科学院副院长、河南省河洛文化研究中心主任）
