河南农地非农化过程中和谐土地利益机制构建研究
2010-10-26
来源：《企业活力》2010年第10期
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近年，随着河南工业化、城镇化和农业现代化进程的进一步加快，农地非农化现象越来越普遍、农地非农化程度越来越高。值得注意的是，由于农村土地的和谐土地利益机制没有建立健全，致使各征地参与主体博弈力量的不均衡，
直接或间接影响了农民的合法地权和各级政府推动工业化、城镇化和农业现代化进程的积极性和主动性。一个关键性的亟待研究和解决的现实问题是，如何通过和谐土地利益机制的构建，一方面使全省的农地非农化进程进一步法治化、规范化和制度化，进而加快河南工业化、城镇化进程；另一方面又能实实在在地保障广大农民和农村集体组织的合法地权及其相关利益，进而调动广大农民和农村集体组织参与和分享河南工业化、城镇化成果的积极性。实践证明，如何在农地非农化过程中，构建和谐的土地利益机制，最大程度地保障征地双方的利益，已经成为破解河南乃至全国现行征地矛盾和问题的关键所在。本研究拟通过构建缓和乃至解决农地非农化过程中产生的矛盾和冲突的和谐土地利益机制，为河南农地非农化的平稳发展、保护农民合法地权，加快和谐中原建设提供理论支撑和智力支持。
一、农地非农化的内涵分析
(一)农地非农化的概念与现状分析
研究农地非农化应首先要界定“农地”的涵义。所谓“农地”，它有广义和狭义之分。广义上一般是指法律规定归农民集体所有的一切土地，包括耕地、宅基地、草地、养殖水面及其他公共用地等；狭义一般是指农用土地，包括耕地、林地、草地、农田水利地和养殖水面等。因此，课题组认为，我国目前的农地非农化是一个内涵丰富的概念，一般是指农用土地转变为其他用途，成为居住、交通、工业、商业服务业等城乡建设用地的过程，它不仅指土地利用方式的转变，还涉及到农地产权的变化。目前，我国农地非农化主要有两种途径：一是国家首先征用农村集体所有的农地，然后再以划拨或出让的形式把农地转化为非农建设用地；二是在不改变集体土地所有权的情况下将农地转化为非农建设用地，集体土地直接进入土地一级市场进行流转。上面所述的第一种农地非农化途径除了土地使用权发生转移外，土地所有权也发生转移；第二种农地非农化途径所有权仍然归集体，只转移土地使用权。目前在我国普遍存在的农地非农化形式以第一种为主，主要依靠地方政府用行政手段进行征地，没有引入市场机制，易使农民权益受到损害；第二种途径则引入了市场机制，提高了农地非农化后的土地市场价格，在一定程度上保护了农民应得利益。由于土地资源是稀缺的，农用地和非农建设用地之间必然存在资源竞争关系，因而农地非农化是我国在现代化过程中土地资源优化配置和合理利用的一个重要方面。
农地非农化是一个全球性的现象和世界性的双重难题。全世界的建设用地大致以每年1.2%的速度增加。改革开放以来，伴随着我国经济增长、产业结构的调整，我国的土地利用结构也发生了巨大的变化，大量土地从农业部门转移到非农产业部门，这一方面支撑了国民经济的全面发展，另一方面却造成了耕地资源的大量损失，即所谓的农地非农化趋势。当前，我国正处于快速工业化和城市化的阶段，农地非农化在一定程度上是必然的趋势。但我国一方面耕地资源严重稀缺，另一方面建设用地也存在低效利用的情况。根据国家土地管理部门组织专家利用卫星资料对北京等31个特大城市占地规模的分析，1995年我国31个特大城市用地增长弹性系数已达2.29，城市用地增长明显高于人口增长。国外相关研究表明，美国的用地增长弹性系数是1.58、印度是1.62、南美是1.25。[1]根据1990年的统计数据，我国每公顷土地的年产值，耕地为3115.05元,林地为260.4元,牧草地为174.3元,淡水养殖水面为6682.35元；而城镇工矿用地是116236.05元,交通用地是18214.35元.在市场经济体制下，效益低下的农用地必然有向效益较高的非农用地转换的愿望。但由于农地是一种不可替代的自然资源，不仅具有生产的经济价值，还具有粮食安全保障、生态安全保障等社会价值，能否保有足够数量的农地资源直接关系到一个地区能否实现社会经济的可持续发展。因此，要高度重视合理调控农地非农化，以提高非农用地的效率与效益。
(二)当前我国农地非农化的主要特点
1.征地主体──国家。我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。这是我国实行土地征收或征用的宪法依据，但由于国家是一个宏观的概念，实际行使征收或征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权力。
2.征地行为──国家行政行为。国家建设征收或征用土地并非是民事行为，而是国家依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。土地征收或征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，在一定程度上是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意，具有较强的强制性。
3.征地目的──公共利益需要。什么是公共利益，有两方面的理解：一是直接满足于国家建设需要或公共利益的需要，如国防建设、公用事业、市政建设等；二是间接服务于国家建设需要或者广义的公共利益需要，如兴办教育、医疗等社会公益事业的需要。但对公共利益的范围缺乏明确的法律界定。
4.征地补偿──合理补偿。国家建设征收或征用农地虽然具有强制性，但土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的合理补偿，但这种补偿不是等价的收购行为，没有完全遵循市场经济要求的等价交换原则。
5.征地标的──集体所有土地。国家基于建设用地需要，既可以由国有的土地来满足，也可以由集体土地来满足。用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让、划拨等方式，只有集体土地国家才需要通过征收或征用取得所有权。所以，国家建设征收或征用土地的标的，只能是集体土地。
二、当前农地非农化过程中土地利益机制不和谐的主要表现及原因分析
在我国土地非农化进程中，存在着政府与集体、集体与农民、政府与农民、政府与开发商、开发商与农民、开发商与集体等利益博弈主体的冲突，加之我国没有统一的土地征收或征用法，也没有统一的土地征用程序法，致使在当前农地非农化过程中和谐的土地利益机制没有建立起来，其主要表现及原因分析如下：
(一)农村土地产权缺乏明晰的法律规定
建国以来，我国土地制度的不断改革，但集体土地的产权至今十分模糊。笔者认为，农村土地所有权是一种特殊的财产所有权，应该具有财产所有权的基本特征。我国宪法规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《土地管理法》又规定，集体有村农民集体、乡(镇)农村集体、村内两个以上农业集体经济组织三种。由此可看出，农村土地的所有权主体是模糊的甚至是缺失的。《中华人民共和国民法通则》第71条规定：财产所有权是指所有人对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。占有、使用、收益和处分是所有权的主要权能，但是我国农村的集体土地所有权是受限制的所有权。在使用权方面，农民在承包期限内拥有使用权，但无权对其进行出让、转让或出租；在处分权方面，农村土地不能进行直接的市场交易和转让，农村土地只有在被征用后方可进入国家垄断的农村土地一级市场。在农村土地征用问题上，对农民的种种侵权行为，归根到底，源于农民集体土地的产权界定不明晰。据有关资料显示，农村土地由村民小组所有的占65%，村委会所有的占34%，乡镇政府所有的占有1%。[2]
(二)“公共利益”的范围缺乏明确的法律界定
我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。”而《土地管理法》中又明确规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。何谓“国家建设用地”和“公共利益”，缺乏明确的法律界定，从而导致地方政府往往滥用公共权力，以公共利益和国家建设的名义大量征用土地。1987年至今，中国共发生了三次大规模的圈占土地行为，第一次圈占150万公顷土地；第二次圈占351万公顷土地。在第三次中，各地开发区数量达5524个，占地面积达到351万公顷，超过全国城镇建设用地的总和，是第一次“圈地活动”开发区占地总量的2倍多。浙江省有758个开发区，规划面积40万公顷，相当于全省现有城镇面积的3.6倍。山东共有各类园区642个。江苏有475个开发区，其中仅南京江宁区4个开发区规划占地面积达7.73万公顷。[3]三次圈占土地行为不排除土地征用的合法性，但是，应实事求是地承认，公共利益的模糊性所导致了部分土地资源的浪费和闲置，也印证了土地征收和征用制度的缺憾。
(三)土地征收或征用补偿缺乏足够的法律支持
新的《土地管理法》第47条规定：征用土地的补偿费用由土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费四块组成，前两项补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6～10倍和4～6倍，两项之和为10～16倍，特殊情况下最高不超30倍，地上附着物和青苗补偿费则按照地上附着物和青苗的实际价值计算。根据2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》精神，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障为原则。因此，在征地补偿中设定一个征地补偿的最低限额有利于保障农民的合法权益，但是设定一个最高不超过30倍的最高限额却是不合理的。另外，前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿。况且，目前的农业年平均产值既不是地租又不是地价，尤其在农业发展呈现多元化的情况下，农地的年平均产值既无法体现又无法衡量土地的稀缺性和土地真正的价值。从1952年到2002年50年间，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元；以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权(按照银行利率3%计算)。同时，从有关数据看,自从我国实行土地征用补偿政策以来,我国累计支付的土地征用费不超过1000亿元。[4]
(四)征用土地的主体缺乏有效的法律制约
2002年中央提出了城乡统筹发展和取消农业税的重大战略决策后，政府获取“农业剩余”的传统手段不复存在，而政府“城市倾向”的发展战略并没有改变，攫取新增建设用地有偿使用费取代工农产品价格“剪刀差”，成为国家获取“农业剩余”的重要途径。在一些地方，土地有偿使用费已相当于财政收入的25%～50%，少数城市高达80%，个别城市甚至达到了2倍以上。[5]目前已查处的一些违法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常是补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。1985～2003年建设占用耕地达333.5多万公顷，如果按照现在人均城市建设用地水平，假定2050年城市化水平达到70%，城市建设占用耕地的数量为1000.5万公顷，全国总的耕地面积将下降到11339万公顷，远低于中央规定的确保粮食安全的12006万公顷耕地水平。[6]因此，进一步规范政府的征地行为，保护国家的粮食安全和农民地权，已成当务之急。
(五)失地农民缺乏足够的法律保障
失地农民是伴随我国城镇化和工业化而出现的特殊群体，处于城市和乡村的边界，有的成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，生存状况不容乐观。以甘肃农民为例，据调查，34%的失地农户的收入水平下降。在接受调查的100户农户中，耕地被占用前的年人均纯收入为2139.3元，耕地被占用后的年人均纯收入2128.6元，减少10.7元，下降0.5%。其中，年人均纯收入持平和增加的分别有25户和41户，分别占调查总户数的25%和41%，下降的34户，占调查总户数的34%。与此同时耕地被占用前的年人均生活消费支出为1296.2元，而耕地被占用后的年人均生活消费支出为1356.3元，增加60.1元，增长4.64%。主要由于失地后，一部分农户搬进楼房，取暖费、电费、水费、物业费、饮食费等支出增加，导致生活消费支出增大。[7]据保守估计，我国失地农民目前已经达到近4000万，而且，这一数字还在以每年250万到300万人的速度递增。一般每征用1亩地就伴随1.5个农民失业。这意味着我国失地农民群体将从目前的近4000万左右剧增至2030年的1.1亿。有专家保守估计，这其中将有5000万以上的人口处于既失地又失业的状态，而从动态看这数字最高可达8000万。[8]失地农民文化程度不高，就业培训成本较高，在向非农产业转移过程中，明显处于劣势地位。同时，养老、医疗保障等社会保障已成为突出问题。
三、河南农地非农化过程中和谐土地利益机制构建的路径探析
据不完全统计，河南在1986～2010年25年间，共征农地630万亩。农地非农化为河南工业化、城镇化进程提供了土地保障，同时，880万失地农民也随之产生。目前，全省上下正在谋划和推进建设中原经济区，中原经济区建设对农地非农化有较大的刚性需求，农地非农化过程中与利益博弈相关的各种摩擦和矛盾，在全省各地都有可能发生。因此，构建河南农地非农化过程中和谐土地利益机制至关重要。
(一)完善土地征收和征用法规
我国目前没有专门的土地土地征收或征用法律法规，《土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等涉及征地的内容不多，仅有原则性的规定，缺乏可操作的具体标准，法律规范的缺位使土地征用行为无法可依。依据我国国情以及现阶段的土地利用情况，有必须依照国际惯例，在完善相关土地法律法规的同时，要制定专门的土地征收或征用法规，以弥补《土地管理法》等相关法律的不足。土地征收或征用法规应当对于征地过程中的所有环节作出明确细致的规定，包括征地申请、征地前公告、征地听证、征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面。用法律对土地征收或征用程序和土地征用补偿的原则作出公正明确的规定，既能保证国家公权力的有效行使，也可充分保障土地被征收与征用者的合法权益。同时，要加大执法监察力度，严格依法规范土地征收或征用行为，严肃查处各类违法用地现象，提高我国土地征收或征用的法治化程度。
(二)规范政府农地征用权
基于公共利益的需要，很多国家的立法大多有类似的规定，实践证明，对公共利益范围的界定就是对政府土地征收或征用权的规范和约束。从各国或地区土地征收与征用的范围看，虽有严宽之分，但均局限于公共使用和具有公共利益的用途两个方面。公共使用包括代表公共利益主体的直接使用行为，如国防建设、政府建筑物；具有公共利益的用途，指征用行为的后果是增进全体社会成员的福利，如教育、学术、公益事业等国营事业。[9]我国的立法对“公共利益”采用概括式的规定，致使公共利益外延过大，在实践中对政府征用劝的合法性难以界定。由于国情不同，对公共利益范围的解释也不同。我国的土地征收与征用制度，应当对土地征收或征用的范围界定采取列举式和概括式规定加以约束，以下用地具有公共利益性质，可以通过征收与征用手段获取土地：国防军事用地，能源交通用地,国家机关及公益性事业研究单位用地，文物遗迹保护用地，其他有法律授予部门裁定的其他法律规定的公共利益用地(城市规划区内的土地、共用事业性质的国有企业用地、高新科技产业开发区用地、财政拨款的事业文化单位用地)。[10]同时，要强化平等协商和监督机制，国家因“公共利益”需要而征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位，在对集体土地征收、征用的决策做出之前，要与农民集体进行平等协商，以最大限度的制约政府的自由裁量权。
(三)培育农地使用权流转市场
现行用地制度规定，农用地在转为建设用地前，必须先转为国有土地后再由政府去处置。近年，政府用行政手段获得农民的土地，然后再用市场交易的手段去拍卖。在政府、开发商和农民这三者的博弈中，农民成了最大的利益受损者。在被征土地的收益中，地方政府占40%～50%，开发商占20%～30%，村集体占25%～30%，而失地农民仅占5%～10%。这种违背公平交易原则，用行政手段从农民手中获得土地的做法，严重地侵害了农村集体土地的产权和农民的切身利益。[11]要突破原有法律规定农村集体所有土地不能直接出租、转让于非农建设的规定，根据宪法修正案说明关于“征用只是使用权的改变”的规定，在不改变土地所有权性质的情况下，可建立新型土地股份制，通过转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等形式来实现对土地使用权的改变，土地仍为农民集体所有，而农民通过土地流转而获益。我国现行宪法、农业法、土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法这五部法律条文中，都明确规定了农村集体土地归农民集体所有，既然是集体所有，对非公益性用地，在法律允许的范围内，应允许直接进入用地一级市场，让农村集体土地使用权直接进入市场流转，让集体土地产权的拥有者在市场中按市场价格与开发商进行谈判，以尊重农地产权主体的地位，促进土地资源的优化配置和对环境的保护。同时，要逐步建立农地评估机构、土地经营公司、土地保险服务机构、土地使用权交易所等中介组织，以推动农地交易市场的健康发展。
(四)完善农地补偿制度
补偿原则是各国土地管理法律的一项重要原则，但对补偿原则的掌握不同，有的采用完全补偿原则，有的采用不完全补偿原则，有的采用相当补偿原则。目前，我国采用以土地年产值倍数作为补偿标准的不完全补偿原则，这一补偿原则未将农民的生存权损失纳入补偿范围并且基本未考虑土地发展权价格，具有生活补贴性。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。以浙江为例，征用0.0667公顷(一亩)地的补偿大约是3～10万元左右。实际农民人均分到的现金10000多元。而2003年浙江城镇居民年人均消费支出9713元，农村居民人均消费支出也达到了4387元，即使按照农村支出水平标准，补偿费最多为3～5年的生活费。[12]耕地的常年产量不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值，目前世界上大多经济发达国家或地区将土地市场价格作为征地补偿依据。就我国来说，如果完全参照市场价格对征地农民进行补偿，许多地方政府在财政上难以承受。因此，可以采用多元化的补偿方式，即在货币补偿的同时，可以采用实物补偿和债券或股权的方式加以补充，如，实行产权调换、移民安置补偿、替地补偿、以土地换社保、一次性交纳养老保险统筹费用、到达退休年龄发放养老金等补偿方式。针对能源、交通、水利等基础设施建设综合效益周期长、收益稳定的特点，可发放一定数量的土地债券作为土地补偿费。在实物补偿方面，可实行留地补偿和替代地补偿两种方式，留地补偿是为了保障被征地农民的生产、生活，支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营活动所安排的建设用地；替代地补偿是指失地农民有可能在领取土地补偿费后找不到合适的就业岗位时，以国有宜农土地作为替代地补偿。
(五)健全农地征收和征用程序
土地征收和征用程序是国家征地机关在行使土地征收或征用权的过程中必须遵循的步骤、顺序以及时限的总和，其完善如何直接影响农地征收或征用的实效。结合我国农地制度的实际和农民合法权益保护的需要，农地征收或征用程序可包括申请征地、预公告、协商补偿安置、报批、公益目的审查、批准、公告、实施补偿安置、供地、供地后的监督，征地纠纷的司法仲裁程序。尤其要强化预公告、听证和救济三个程序，预公告程序就是政府确定征地后，随即发布征地预公告，告知被征地集体和农民，明确征地范围和建设、种植限止期，同时开展补偿初步调查登记，协商补偿安置问题；要将现行征地批准后两公告合二为一，在征收或征用土地方案依法批准后予以公告，公告期满后即可实施补偿安置工作并供地。听证程序就是要求土地征用利害关系人要参与土地征用决策，土地征收或征用主题必须认真听取相对人的意见和建议，对行政相对人提出的有关土地征用的问题给予明确、合法的回答。我国已建立了土地听证制度，但现有的土地听证制度没有明确地规定听证制度原则、听证内容和范围、听证代表的选拔和总体名额的分配，缺乏可操作性。完善救济程序就是对征用行为的合法性问题所引起的纠纷应纳入行政复议、行政诉讼及国家赔偿的范围。英国、德国都有专门的土地法院，在澳大利亚，土地和环境法院是惟一专门处理土地和环境保护争议的专业性法院，与我国行政诉讼所不同的是，此类案件是对行政机关的行政决定是否合理进行审查，通常被称为价值性审查之诉。显然，与机械的合法性审查相比，价值性审查对当事人利益的保护更为全面和到位。为了保证价值性审查的质量，土地和环境法院还有十名委员专司审查行政决定是否合理。[13]《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，如果对征用补偿的标准有疑义，最终将由批准征地的机关裁量，但是对裁量的程序和标准未做出具体的规定。对政府征收或征用土地不服的，可以先申请行政复议，对复议决定不服的，还可以向人民法院寻求救济；亦可不经过复议，直接向人民法院提起行政诉讼。因此，要在法院内部建立专门的机构，并且借鉴国外价值性审查的经验，完善相应的审查程序和监督机制。
(六)构建失地农民的社会保障机制
要构建城乡一体的社会保障制度，通过制度切实保障失地农民的利益，解决他们失去土地之后的生存和发展问题。全国各地在对失地农民进行补偿的探索中，采取了社会保障安置、货币安置、社会保障安置和货币安置相结合、留地安置以及就业安置等多种方式。当前，就失地农民的社会保障来说，就要在建立健全农村最低生活保障制度、农民增收致富保障制度、农村合作医疗保险制度、农村基本养老保险制度、和农民居住安置等方面下工夫。建立健全农村最低生活保障制度，就要完善农村最低生活保障制度，不断加强对失地农民的管理，建立健全失地农民保险预警预测制度，多方筹资设立失业保险基金，对符合条件的失地农民定期给予援助，切实保障了失地农民的基本生活，让农民弱有所助；建立健全农民子女受教育的保障制度，就要加大“两免一补”的支持力度、使失地农民的子女都能接受九年义务教育，消除城乡二元结构、为失地农民子女提供良好的教育环境，加快农村教育发展、使失地农民子女享受公平的教育资源，让农民子女学有所教；建立健全农民增收致富的保障制度，就要建立人力资源信息网络、为失地农民就业搭建服务平台，制定优惠政策、积极扶持失地农民就业，清理和纠正对农民工的歧视性政策，强化技能培训、增强失地农民的就业能力，鼓励农民就业致富、创业致富，让农民劳有所得；建立健全农村合作医疗保险制度，就要建立农村合作医疗保险制度，按照“农民自愿参加、多方筹资、以收定支、保障适度、农民得实惠”的原则，采取“利益吸引、连锁牵引、政策导引、管理指引”的方法，积极组织引导失地农民自愿参保，有效解决农民“看病难、就医难”的问题，让农民病有所医；建立健全农村基本养老保险制度，就要对失地农民养老保险进行有益探索，制定完善《农村养老保险暂行管理办法》，保险资金采取村集体统一支付或者是由村集体和个人按比例缴纳的方式，合理负担,将失地农民逐步纳入社会养老保险体系，让农民老有所养；建立健全农民居住安置制度，就要按照“科学规划、合理布局、综合开发、配套完善”的思路，结合“城中村”改造，大力实施村居改造工程，逐步实现平房楼房化、农村城市化、农民市民化，提高失地农民生活质量，让农民住有所居。
参考文献:
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[基金项目]本文系2010年河南省软科学研究计划项目“河南农地非农化过程中和谐土地利益机制构建研究”（编号：102400440009）的阶段性成果
作者简介:丁同民,河南省社会科学院副院长，副研究员，研究放方向：经济法治建设。
(A)
直接或间接影响了农民的合法地权和各级政府推动工业化、城镇化和农业现代化进程的积极性和主动性。一个关键性的亟待研究和解决的现实问题是，如何通过和谐土地利益机制的构建，一方面使全省的农地非农化进程进一步法治化、规范化和制度化，进而加快河南工业化、城镇化进程；另一方面又能实实在在地保障广大农民和农村集体组织的合法地权及其相关利益，进而调动广大农民和农村集体组织参与和分享河南工业化、城镇化成果的积极性。实践证明，如何在农地非农化过程中，构建和谐的土地利益机制，最大程度地保障征地双方的利益，已经成为破解河南乃至全国现行征地矛盾和问题的关键所在。本研究拟通过构建缓和乃至解决农地非农化过程中产生的矛盾和冲突的和谐土地利益机制，为河南农地非农化的平稳发展、保护农民合法地权，加快和谐中原建设提供理论支撑和智力支持。
一、农地非农化的内涵分析
(一)农地非农化的概念与现状分析
研究农地非农化应首先要界定“农地”的涵义。所谓“农地”，它有广义和狭义之分。广义上一般是指法律规定归农民集体所有的一切土地，包括耕地、宅基地、草地、养殖水面及其他公共用地等；狭义一般是指农用土地，包括耕地、林地、草地、农田水利地和养殖水面等。因此，课题组认为，我国目前的农地非农化是一个内涵丰富的概念，一般是指农用土地转变为其他用途，成为居住、交通、工业、商业服务业等城乡建设用地的过程，它不仅指土地利用方式的转变，还涉及到农地产权的变化。目前，我国农地非农化主要有两种途径：一是国家首先征用农村集体所有的农地，然后再以划拨或出让的形式把农地转化为非农建设用地；二是在不改变集体土地所有权的情况下将农地转化为非农建设用地，集体土地直接进入土地一级市场进行流转。上面所述的第一种农地非农化途径除了土地使用权发生转移外，土地所有权也发生转移；第二种农地非农化途径所有权仍然归集体，只转移土地使用权。目前在我国普遍存在的农地非农化形式以第一种为主，主要依靠地方政府用行政手段进行征地，没有引入市场机制，易使农民权益受到损害；第二种途径则引入了市场机制，提高了农地非农化后的土地市场价格，在一定程度上保护了农民应得利益。由于土地资源是稀缺的，农用地和非农建设用地之间必然存在资源竞争关系，因而农地非农化是我国在现代化过程中土地资源优化配置和合理利用的一个重要方面。
农地非农化是一个全球性的现象和世界性的双重难题。全世界的建设用地大致以每年1.2%的速度增加。改革开放以来，伴随着我国经济增长、产业结构的调整，我国的土地利用结构也发生了巨大的变化，大量土地从农业部门转移到非农产业部门，这一方面支撑了国民经济的全面发展，另一方面却造成了耕地资源的大量损失，即所谓的农地非农化趋势。当前，我国正处于快速工业化和城市化的阶段，农地非农化在一定程度上是必然的趋势。但我国一方面耕地资源严重稀缺，另一方面建设用地也存在低效利用的情况。根据国家土地管理部门组织专家利用卫星资料对北京等31个特大城市占地规模的分析，1995年我国31个特大城市用地增长弹性系数已达2.29，城市用地增长明显高于人口增长。国外相关研究表明，美国的用地增长弹性系数是1.58、印度是1.62、南美是1.25。[1]根据1990年的统计数据，我国每公顷土地的年产值，耕地为3115.05元,林地为260.4元,牧草地为174.3元,淡水养殖水面为6682.35元；而城镇工矿用地是116236.05元,交通用地是18214.35元.在市场经济体制下，效益低下的农用地必然有向效益较高的非农用地转换的愿望。但由于农地是一种不可替代的自然资源，不仅具有生产的经济价值，还具有粮食安全保障、生态安全保障等社会价值，能否保有足够数量的农地资源直接关系到一个地区能否实现社会经济的可持续发展。因此，要高度重视合理调控农地非农化，以提高非农用地的效率与效益。
(二)当前我国农地非农化的主要特点
1.征地主体──国家。我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。这是我国实行土地征收或征用的宪法依据，但由于国家是一个宏观的概念，实际行使征收或征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权力。
2.征地行为──国家行政行为。国家建设征收或征用土地并非是民事行为，而是国家依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。土地征收或征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，在一定程度上是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意，具有较强的强制性。
3.征地目的──公共利益需要。什么是公共利益，有两方面的理解：一是直接满足于国家建设需要或公共利益的需要，如国防建设、公用事业、市政建设等；二是间接服务于国家建设需要或者广义的公共利益需要，如兴办教育、医疗等社会公益事业的需要。但对公共利益的范围缺乏明确的法律界定。
4.征地补偿──合理补偿。国家建设征收或征用农地虽然具有强制性，但土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的合理补偿，但这种补偿不是等价的收购行为，没有完全遵循市场经济要求的等价交换原则。
5.征地标的──集体所有土地。国家基于建设用地需要，既可以由国有的土地来满足，也可以由集体土地来满足。用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让、划拨等方式，只有集体土地国家才需要通过征收或征用取得所有权。所以，国家建设征收或征用土地的标的，只能是集体土地。
二、当前农地非农化过程中土地利益机制不和谐的主要表现及原因分析
在我国土地非农化进程中，存在着政府与集体、集体与农民、政府与农民、政府与开发商、开发商与农民、开发商与集体等利益博弈主体的冲突，加之我国没有统一的土地征收或征用法，也没有统一的土地征用程序法，致使在当前农地非农化过程中和谐的土地利益机制没有建立起来，其主要表现及原因分析如下：
(一)农村土地产权缺乏明晰的法律规定
建国以来，我国土地制度的不断改革，但集体土地的产权至今十分模糊。笔者认为，农村土地所有权是一种特殊的财产所有权，应该具有财产所有权的基本特征。我国宪法规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《土地管理法》又规定，集体有村农民集体、乡(镇)农村集体、村内两个以上农业集体经济组织三种。由此可看出，农村土地的所有权主体是模糊的甚至是缺失的。《中华人民共和国民法通则》第71条规定：财产所有权是指所有人对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。占有、使用、收益和处分是所有权的主要权能，但是我国农村的集体土地所有权是受限制的所有权。在使用权方面，农民在承包期限内拥有使用权，但无权对其进行出让、转让或出租；在处分权方面，农村土地不能进行直接的市场交易和转让，农村土地只有在被征用后方可进入国家垄断的农村土地一级市场。在农村土地征用问题上，对农民的种种侵权行为，归根到底，源于农民集体土地的产权界定不明晰。据有关资料显示，农村土地由村民小组所有的占65%，村委会所有的占34%，乡镇政府所有的占有1%。[2]
(二)“公共利益”的范围缺乏明确的法律界定
我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。”而《土地管理法》中又明确规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。何谓“国家建设用地”和“公共利益”，缺乏明确的法律界定，从而导致地方政府往往滥用公共权力，以公共利益和国家建设的名义大量征用土地。1987年至今，中国共发生了三次大规模的圈占土地行为，第一次圈占150万公顷土地；第二次圈占351万公顷土地。在第三次中，各地开发区数量达5524个，占地面积达到351万公顷，超过全国城镇建设用地的总和，是第一次“圈地活动”开发区占地总量的2倍多。浙江省有758个开发区，规划面积40万公顷，相当于全省现有城镇面积的3.6倍。山东共有各类园区642个。江苏有475个开发区，其中仅南京江宁区4个开发区规划占地面积达7.73万公顷。[3]三次圈占土地行为不排除土地征用的合法性，但是，应实事求是地承认，公共利益的模糊性所导致了部分土地资源的浪费和闲置，也印证了土地征收和征用制度的缺憾。
(三)土地征收或征用补偿缺乏足够的法律支持
新的《土地管理法》第47条规定：征用土地的补偿费用由土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费四块组成，前两项补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6～10倍和4～6倍，两项之和为10～16倍，特殊情况下最高不超30倍，地上附着物和青苗补偿费则按照地上附着物和青苗的实际价值计算。根据2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》精神，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障为原则。因此，在征地补偿中设定一个征地补偿的最低限额有利于保障农民的合法权益，但是设定一个最高不超过30倍的最高限额却是不合理的。另外，前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿。况且，目前的农业年平均产值既不是地租又不是地价，尤其在农业发展呈现多元化的情况下，农地的年平均产值既无法体现又无法衡量土地的稀缺性和土地真正的价值。从1952年到2002年50年间，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元；以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权(按照银行利率3%计算)。同时，从有关数据看,自从我国实行土地征用补偿政策以来,我国累计支付的土地征用费不超过1000亿元。[4]
(四)征用土地的主体缺乏有效的法律制约
2002年中央提出了城乡统筹发展和取消农业税的重大战略决策后，政府获取“农业剩余”的传统手段不复存在，而政府“城市倾向”的发展战略并没有改变，攫取新增建设用地有偿使用费取代工农产品价格“剪刀差”，成为国家获取“农业剩余”的重要途径。在一些地方，土地有偿使用费已相当于财政收入的25%～50%，少数城市高达80%，个别城市甚至达到了2倍以上。[5]目前已查处的一些违法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常是补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。1985～2003年建设占用耕地达333.5多万公顷，如果按照现在人均城市建设用地水平，假定2050年城市化水平达到70%，城市建设占用耕地的数量为1000.5万公顷，全国总的耕地面积将下降到11339万公顷，远低于中央规定的确保粮食安全的12006万公顷耕地水平。[6]因此，进一步规范政府的征地行为，保护国家的粮食安全和农民地权，已成当务之急。
(五)失地农民缺乏足够的法律保障
失地农民是伴随我国城镇化和工业化而出现的特殊群体，处于城市和乡村的边界，有的成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，生存状况不容乐观。以甘肃农民为例，据调查，34%的失地农户的收入水平下降。在接受调查的100户农户中，耕地被占用前的年人均纯收入为2139.3元，耕地被占用后的年人均纯收入2128.6元，减少10.7元，下降0.5%。其中，年人均纯收入持平和增加的分别有25户和41户，分别占调查总户数的25%和41%，下降的34户，占调查总户数的34%。与此同时耕地被占用前的年人均生活消费支出为1296.2元，而耕地被占用后的年人均生活消费支出为1356.3元，增加60.1元，增长4.64%。主要由于失地后，一部分农户搬进楼房，取暖费、电费、水费、物业费、饮食费等支出增加，导致生活消费支出增大。[7]据保守估计，我国失地农民目前已经达到近4000万，而且，这一数字还在以每年250万到300万人的速度递增。一般每征用1亩地就伴随1.5个农民失业。这意味着我国失地农民群体将从目前的近4000万左右剧增至2030年的1.1亿。有专家保守估计，这其中将有5000万以上的人口处于既失地又失业的状态，而从动态看这数字最高可达8000万。[8]失地农民文化程度不高，就业培训成本较高，在向非农产业转移过程中，明显处于劣势地位。同时，养老、医疗保障等社会保障已成为突出问题。
三、河南农地非农化过程中和谐土地利益机制构建的路径探析
据不完全统计，河南在1986～2010年25年间，共征农地630万亩。农地非农化为河南工业化、城镇化进程提供了土地保障，同时，880万失地农民也随之产生。目前，全省上下正在谋划和推进建设中原经济区，中原经济区建设对农地非农化有较大的刚性需求，农地非农化过程中与利益博弈相关的各种摩擦和矛盾，在全省各地都有可能发生。因此，构建河南农地非农化过程中和谐土地利益机制至关重要。
(一)完善土地征收和征用法规
我国目前没有专门的土地土地征收或征用法律法规，《土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等涉及征地的内容不多，仅有原则性的规定，缺乏可操作的具体标准，法律规范的缺位使土地征用行为无法可依。依据我国国情以及现阶段的土地利用情况，有必须依照国际惯例，在完善相关土地法律法规的同时，要制定专门的土地征收或征用法规，以弥补《土地管理法》等相关法律的不足。土地征收或征用法规应当对于征地过程中的所有环节作出明确细致的规定，包括征地申请、征地前公告、征地听证、征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面。用法律对土地征收或征用程序和土地征用补偿的原则作出公正明确的规定，既能保证国家公权力的有效行使，也可充分保障土地被征收与征用者的合法权益。同时，要加大执法监察力度，严格依法规范土地征收或征用行为，严肃查处各类违法用地现象，提高我国土地征收或征用的法治化程度。
(二)规范政府农地征用权
基于公共利益的需要，很多国家的立法大多有类似的规定，实践证明，对公共利益范围的界定就是对政府土地征收或征用权的规范和约束。从各国或地区土地征收与征用的范围看，虽有严宽之分，但均局限于公共使用和具有公共利益的用途两个方面。公共使用包括代表公共利益主体的直接使用行为，如国防建设、政府建筑物；具有公共利益的用途，指征用行为的后果是增进全体社会成员的福利，如教育、学术、公益事业等国营事业。[9]我国的立法对“公共利益”采用概括式的规定，致使公共利益外延过大，在实践中对政府征用劝的合法性难以界定。由于国情不同，对公共利益范围的解释也不同。我国的土地征收与征用制度，应当对土地征收或征用的范围界定采取列举式和概括式规定加以约束，以下用地具有公共利益性质，可以通过征收与征用手段获取土地：国防军事用地，能源交通用地,国家机关及公益性事业研究单位用地，文物遗迹保护用地，其他有法律授予部门裁定的其他法律规定的公共利益用地(城市规划区内的土地、共用事业性质的国有企业用地、高新科技产业开发区用地、财政拨款的事业文化单位用地)。[10]同时，要强化平等协商和监督机制，国家因“公共利益”需要而征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位，在对集体土地征收、征用的决策做出之前，要与农民集体进行平等协商，以最大限度的制约政府的自由裁量权。
(三)培育农地使用权流转市场
现行用地制度规定，农用地在转为建设用地前，必须先转为国有土地后再由政府去处置。近年，政府用行政手段获得农民的土地，然后再用市场交易的手段去拍卖。在政府、开发商和农民这三者的博弈中，农民成了最大的利益受损者。在被征土地的收益中，地方政府占40%～50%，开发商占20%～30%，村集体占25%～30%，而失地农民仅占5%～10%。这种违背公平交易原则，用行政手段从农民手中获得土地的做法，严重地侵害了农村集体土地的产权和农民的切身利益。[11]要突破原有法律规定农村集体所有土地不能直接出租、转让于非农建设的规定，根据宪法修正案说明关于“征用只是使用权的改变”的规定，在不改变土地所有权性质的情况下，可建立新型土地股份制，通过转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等形式来实现对土地使用权的改变，土地仍为农民集体所有，而农民通过土地流转而获益。我国现行宪法、农业法、土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法这五部法律条文中，都明确规定了农村集体土地归农民集体所有，既然是集体所有，对非公益性用地，在法律允许的范围内，应允许直接进入用地一级市场，让农村集体土地使用权直接进入市场流转，让集体土地产权的拥有者在市场中按市场价格与开发商进行谈判，以尊重农地产权主体的地位，促进土地资源的优化配置和对环境的保护。同时，要逐步建立农地评估机构、土地经营公司、土地保险服务机构、土地使用权交易所等中介组织，以推动农地交易市场的健康发展。
(四)完善农地补偿制度
补偿原则是各国土地管理法律的一项重要原则，但对补偿原则的掌握不同，有的采用完全补偿原则，有的采用不完全补偿原则，有的采用相当补偿原则。目前，我国采用以土地年产值倍数作为补偿标准的不完全补偿原则，这一补偿原则未将农民的生存权损失纳入补偿范围并且基本未考虑土地发展权价格，具有生活补贴性。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。以浙江为例，征用0.0667公顷(一亩)地的补偿大约是3～10万元左右。实际农民人均分到的现金10000多元。而2003年浙江城镇居民年人均消费支出9713元，农村居民人均消费支出也达到了4387元，即使按照农村支出水平标准，补偿费最多为3～5年的生活费。[12]耕地的常年产量不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值，目前世界上大多经济发达国家或地区将土地市场价格作为征地补偿依据。就我国来说，如果完全参照市场价格对征地农民进行补偿，许多地方政府在财政上难以承受。因此，可以采用多元化的补偿方式，即在货币补偿的同时，可以采用实物补偿和债券或股权的方式加以补充，如，实行产权调换、移民安置补偿、替地补偿、以土地换社保、一次性交纳养老保险统筹费用、到达退休年龄发放养老金等补偿方式。针对能源、交通、水利等基础设施建设综合效益周期长、收益稳定的特点，可发放一定数量的土地债券作为土地补偿费。在实物补偿方面，可实行留地补偿和替代地补偿两种方式，留地补偿是为了保障被征地农民的生产、生活，支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营活动所安排的建设用地；替代地补偿是指失地农民有可能在领取土地补偿费后找不到合适的就业岗位时，以国有宜农土地作为替代地补偿。
(五)健全农地征收和征用程序
土地征收和征用程序是国家征地机关在行使土地征收或征用权的过程中必须遵循的步骤、顺序以及时限的总和，其完善如何直接影响农地征收或征用的实效。结合我国农地制度的实际和农民合法权益保护的需要，农地征收或征用程序可包括申请征地、预公告、协商补偿安置、报批、公益目的审查、批准、公告、实施补偿安置、供地、供地后的监督，征地纠纷的司法仲裁程序。尤其要强化预公告、听证和救济三个程序，预公告程序就是政府确定征地后，随即发布征地预公告，告知被征地集体和农民，明确征地范围和建设、种植限止期，同时开展补偿初步调查登记，协商补偿安置问题；要将现行征地批准后两公告合二为一，在征收或征用土地方案依法批准后予以公告，公告期满后即可实施补偿安置工作并供地。听证程序就是要求土地征用利害关系人要参与土地征用决策，土地征收或征用主题必须认真听取相对人的意见和建议，对行政相对人提出的有关土地征用的问题给予明确、合法的回答。我国已建立了土地听证制度，但现有的土地听证制度没有明确地规定听证制度原则、听证内容和范围、听证代表的选拔和总体名额的分配，缺乏可操作性。完善救济程序就是对征用行为的合法性问题所引起的纠纷应纳入行政复议、行政诉讼及国家赔偿的范围。英国、德国都有专门的土地法院，在澳大利亚，土地和环境法院是惟一专门处理土地和环境保护争议的专业性法院，与我国行政诉讼所不同的是，此类案件是对行政机关的行政决定是否合理进行审查，通常被称为价值性审查之诉。显然，与机械的合法性审查相比，价值性审查对当事人利益的保护更为全面和到位。为了保证价值性审查的质量，土地和环境法院还有十名委员专司审查行政决定是否合理。[13]《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，如果对征用补偿的标准有疑义，最终将由批准征地的机关裁量，但是对裁量的程序和标准未做出具体的规定。对政府征收或征用土地不服的，可以先申请行政复议，对复议决定不服的，还可以向人民法院寻求救济；亦可不经过复议，直接向人民法院提起行政诉讼。因此，要在法院内部建立专门的机构，并且借鉴国外价值性审查的经验，完善相应的审查程序和监督机制。
(六)构建失地农民的社会保障机制
要构建城乡一体的社会保障制度，通过制度切实保障失地农民的利益，解决他们失去土地之后的生存和发展问题。全国各地在对失地农民进行补偿的探索中，采取了社会保障安置、货币安置、社会保障安置和货币安置相结合、留地安置以及就业安置等多种方式。当前，就失地农民的社会保障来说，就要在建立健全农村最低生活保障制度、农民增收致富保障制度、农村合作医疗保险制度、农村基本养老保险制度、和农民居住安置等方面下工夫。建立健全农村最低生活保障制度，就要完善农村最低生活保障制度，不断加强对失地农民的管理，建立健全失地农民保险预警预测制度，多方筹资设立失业保险基金，对符合条件的失地农民定期给予援助，切实保障了失地农民的基本生活，让农民弱有所助；建立健全农民子女受教育的保障制度，就要加大“两免一补”的支持力度、使失地农民的子女都能接受九年义务教育，消除城乡二元结构、为失地农民子女提供良好的教育环境，加快农村教育发展、使失地农民子女享受公平的教育资源，让农民子女学有所教；建立健全农民增收致富的保障制度，就要建立人力资源信息网络、为失地农民就业搭建服务平台，制定优惠政策、积极扶持失地农民就业，清理和纠正对农民工的歧视性政策，强化技能培训、增强失地农民的就业能力，鼓励农民就业致富、创业致富，让农民劳有所得；建立健全农村合作医疗保险制度，就要建立农村合作医疗保险制度，按照“农民自愿参加、多方筹资、以收定支、保障适度、农民得实惠”的原则，采取“利益吸引、连锁牵引、政策导引、管理指引”的方法，积极组织引导失地农民自愿参保，有效解决农民“看病难、就医难”的问题，让农民病有所医；建立健全农村基本养老保险制度，就要对失地农民养老保险进行有益探索，制定完善《农村养老保险暂行管理办法》，保险资金采取村集体统一支付或者是由村集体和个人按比例缴纳的方式，合理负担,将失地农民逐步纳入社会养老保险体系，让农民老有所养；建立健全农民居住安置制度，就要按照“科学规划、合理布局、综合开发、配套完善”的思路，结合“城中村”改造，大力实施村居改造工程，逐步实现平房楼房化、农村城市化、农民市民化，提高失地农民生活质量，让农民住有所居。
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[基金项目]本文系2010年河南省软科学研究计划项目“河南农地非农化过程中和谐土地利益机制构建研究”（编号：102400440009）的阶段性成果
作者简介:丁同民,河南省社会科学院副院长，副研究员，研究放方向：经济法治建设。
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