河南完善节能减排体制机制的思考
2010-11-17
来源：《党的生活》2010年第6期
作者：祁雪瑞
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河南节能减排成效显著，完成了上年度的计划指标，但“十一五”最后目标的实现任务仍然艰巨。2010年5月5日国务院召开节能减排工作电视电话会议，动员和部署加强节能减排工作。温家宝总理强调，要切实把节能减排作为加强宏观调控、调整经济结构、转变发展方式的重要任务，确保实现“十一五”节能减排目标。会后省长郭庚茂指出，要对照中央要求逐条分析我省节能减排形势、任务和特点，提出我省实现节能减排目标的强有力、见效快的措施和实施意见。
体制和机制向来是国策成败的关键，体制决定机制。通过改革体制和制度, 可以达到转换机制的目的。我们必须着眼于体制的构建和机制的形成，这是从根本上节能减排，有利于尽快形成以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进的节能减排工作格局。要建立和健全节能减排政府调控机制和决策机制，建立和健全节能减排全民参与综合机制，最终要建立和健全节能减排政府、企业、社会综合互动机制。
一、我省节能减排形势及体制机制现状
根据河南 “十一五”计划，到2010年，单位GDP能耗要比2005年下降20%，平均每年要比上年下降4.4%以上。省辖市城市污水处理率达到90%以上,县城污水处理率达到70%以上,工业固体废物综合利用率达到70%以上。近年河南能耗强度(万元GDP综合能耗)始终高于全国平均水平，三废排放亦是如此。但能耗弹性系数较大，相应地能源节约空间也较大。
目前无论国家还是本省，节能减排的体制机制还未有效地建立。如激励机制尚未建立，使得节能新技术推广应用力度不大。目前省节能办设在发改委，由发改委资源处统领全省节能工作，实际上仍是“多头管理”，缺少强有力的组织协调机构。各地发改委、经贸委、财政、建设等部门都涉及节能管理工作，但实际上又没有一个部门真正管到位。
二、完善相关体制机制的对策
1.完善政府调控机制和决策机制，贯彻节能减排宗旨
形成节能减排优先决策伦理。在各级政府的工作和决策中，务必摆正环境、资源与GDP的关系，按照环境、资源、GDP的优先顺序处理三者之间可能发生的矛盾。在地方经济社会发展规划中，区分指令性节能减排指标和指导性节能减排指标，前者以惩罚保障，后者以奖励推动。前者应参考后者状况适时做出调整，以保证指标的客观性与先进性的统一。
建立节能减排部门联动机制。各有关部门既要各负其责，又要密切配合。如发展改革部门负责综合协调节能减排工作,并会同有关部门负责节能、循环经济等方面的工作，环保部门负责减排方面的工作等。遇有重大疑难案件，各责任单位必须保证全力配合。应建立各责任单位定期互通工作信息制度，以增强联动的质量和效率。
2.干部政绩考核包括节能减排项目，切实形成工作导向
节能减排外部性特征较强，单纯依靠市场机制不行，单纯依靠政府也不行，必须两方面紧密结合。而政府以GDP为中心的工作和思维惯性往往导致对节能减排的排挤或漠视。这就需要掌握决策权的领导干部具有较强的节能减排意识，并在决策中贯彻，在工作中身体力行。把节能减排纳入领导干部政绩考核是最有效的制度导向。要将评价考核结果向社会公布, 接受社会和舆论监督，这样更有利于节能减排目标实现。
应全面落实节能目标责任制，建立健全节能目标责任评价、考核和奖惩制度。切实实行决策责任制和工作责任制。责任制的灵魂是责任追究，相对于节能减排来说主要是行政不作为的责任追究，应建立节能环保执法责任追究制度。目前机构已经设立，职责已经落实，权限不清之处、位卑威小之难，可报请上级裁定和协助。
3.完善相关法规、规章及标准，提升法制化，增进操作性
节能减排法制的实质是义务，没有监察难以保障实施。《河南省节能监察办法》已经于2010年3月15日起施行，应抓紧落实。《河南省公共机构节能管理办法》也已经在2010年5月1日起施行，各单位已经行动起来。但《河南省节约能源条例》是2006年实施的，而《中华人民共和国节约能源法》是2008年修订的，河南的条例需要修改。另外还要抓紧制定配套制度，如尽早出台固定资产投资项目节能评估和审查、节能表彰奖励等方面的法规。出台系列经济激励政策，如企业新购入的节能和环保设备所含增值税进项税金在其销项税金中抵扣政策。
2008年新修订的《节约能源法》设立了一系列节能管理制度，有待进一步细化实施。2008年中国住房和城乡建设部发布建设领域节能减排工作的实施意见，提出要健全建设领域节能减排法规制度和政策措施。要求各地结合本地实际，研究制定配套的地方法规和规范文件。继续完善建筑节能技术标准体系，抓紧制定本地区大型公共建筑能耗限额标准。
再如节能减排评价指标体系应更科学，节能减排项目准入制度应更公开，落后淘汰制度应更严密，重要耗能产品的市场准入制度应更审慎，资源、能源效率标准应更严格，产品节能设计应更规范。
4.构建积极财税政策体制，多元并举相辅相成
财政政策是促进节能减排的有效工具，积极构建有利于节能减排的财税政策，是公共财政的重要使命。近年来，国家财政全面落实《节能减排综合性工作方案》，初步构建了一套既立足中国国情、符合市场经济原则，又与国际接轨的节能减排政策体系框架。从政策制度上让市场“无形的手”与政府“有形的手”有机结合，相辅相成。这方面各地都应该借鉴。具体包括：
第一，加大财政投入，积极支持节能技术改造，扩大节能环保产品消费，培育合同能源管理等新兴服务业发展。第二，完善税收制度，构建有利于节能减排的激励约束机制。按照激励和约束相结合的原则，要在所得税、消费税、资源税等方面，对节约资源能源和减少环境污染的生产消费行为给予税收优惠。第三，加大节能环保产品政府采购力度，发挥政府标杆作用。第四，推进资源环境有偿使用制度改革。
5.大力扶持、保护、发展节能服务业，提高节能减排的市场化程度
政府的力道通过节能服务行业发散于市场，既专业又高效，远胜过亲力亲为。这也是当今世界行政方式的潮流。
应充分利用市场的价格形成机制、供需调节机制、利润分配机制等自组织机制，运用政策、税收及资金形成利好节能减排服务业的导向。让价格反映能源资源稀缺程度，让利润反映节能减排服务价值。
节能服务业主要通过合同能源管理方式运营。合同能源管理(EMC)是节能市场机制的良方。其实质就是以减少的能源费用来支付节能项目全部成本。我国10年前引进，在各地的运行并不乐观，河南也不例外。国家对推广合同能源管理尚没有专门的支持政策，导致节能服务公司自我积累能力和业务拓展能力受到严重影响。又如目前节能项目设备买卖、盈利均需缴纳17%的增值税不合理，应适用5%税率的营业税。
如今，一些地方政府已经开始鼓励金融机构、风险投资机构、专项基金进入节能服务领域，为合同能源管理搭建更为广阔的融资服务平台。河南亦应紧跟。上海在“合同能源管理”组织机构方面的经验值得借鉴，即成立“合同能源管理”指导委员会，委员会组成人员有政府官员、节能专家等，负责对节能市场、节能空间、节能效果等进行评估，组织对节能项目进行公开招标，搭建协调银行与节能企业之间的融资平台等。
6.健全节能投融资机制，抓住节能减排新机遇
健全节能投融资机制，引导金融机构支持节能领域信贷，拓宽环保投融资渠道，形成多渠道、多层次、多元化的投融资机制。应给出更多政策来鼓励和引导民间投资节能环保产业，鼓励企业对节能环保的重点工程进行服务外包，并推动合同能源管理和环保设施专业化运营等节能环保服务业的快速发展。
国家发展改革委制定的《节能环保产业发展规划》行将出台。另外，发展改革委正在制定《关于半导体照明节能产业发展的意见》。国家发展和改革委员会副主任解振华表示，未来5年，中国环保产业投资需求可达4500亿元，节能环保等新型产业面临着前所未有的发展机遇。我国正在实施的4万亿元经济刺激计划中有2100亿元用于节能减排、发展循环经济和生态环境建设。对我省来说，这也是不可多得的历史机遇。
7.结构型、管理型、技术型多型并举，使节能减排系统最优
系统论强调整体输出最大化，是政府出台决策必须遵循的科学理论。我们必须继续调整结构，升级产业，优化行业，使结构性节能减排、管理型节能减排和技术型节能减排同时发挥效力。如交通运输节能减排，不仅要科学设计路桥(用技术)、优先发展公共交通(调结构)，还要保障慢车道和人行道畅通(重管理)，给骑车人和步行人一个好的行路环境。
管理方面主要是理顺节能制约机制。现实中一些细节成为节能减排障碍，如政府每年都对部分重点用能企业进行节能监察(监测)，企业对监测本身很欢迎，但费用昂贵却制约了企业积极性，得不偿失，导致规避和逃避现象。如此这般的不和谐音符必须剔除。
8.构建企业市场激励机制，着力推广太阳能
我们在太阳能热利用项目上居世界先进水平，成本低，应用广，应该大力支持太阳能热利用产业的发展。但太阳能的推广应用还远远不够，如最贴近居民生活的太阳能热水器的安装，在河南不少城区还存在诸多人为的阻碍，在河南农村普及率也很不够。
9.创新节能减排宣传手段，打造节能减排示范基地
打造节能减排示范基地是很好的宣传手段。如郑州首个环保节能学校康平小学，安装了风能、太阳能、雨水回收利用系统，使孩子们能直观认知“绿色环保”产品，教育他们从小树立环保意识。对成年人来说，直观的示范基地也远胜过无数次的抽象说教甚至惩罚。
作者简介：祁雪瑞，女，河南省社会科学院副研究员。
体制和机制向来是国策成败的关键，体制决定机制。通过改革体制和制度, 可以达到转换机制的目的。我们必须着眼于体制的构建和机制的形成，这是从根本上节能减排，有利于尽快形成以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进的节能减排工作格局。要建立和健全节能减排政府调控机制和决策机制，建立和健全节能减排全民参与综合机制，最终要建立和健全节能减排政府、企业、社会综合互动机制。
一、我省节能减排形势及体制机制现状
根据河南 “十一五”计划，到2010年，单位GDP能耗要比2005年下降20%，平均每年要比上年下降4.4%以上。省辖市城市污水处理率达到90%以上,县城污水处理率达到70%以上,工业固体废物综合利用率达到70%以上。近年河南能耗强度(万元GDP综合能耗)始终高于全国平均水平，三废排放亦是如此。但能耗弹性系数较大，相应地能源节约空间也较大。
目前无论国家还是本省，节能减排的体制机制还未有效地建立。如激励机制尚未建立，使得节能新技术推广应用力度不大。目前省节能办设在发改委，由发改委资源处统领全省节能工作，实际上仍是“多头管理”，缺少强有力的组织协调机构。各地发改委、经贸委、财政、建设等部门都涉及节能管理工作，但实际上又没有一个部门真正管到位。
二、完善相关体制机制的对策
1.完善政府调控机制和决策机制，贯彻节能减排宗旨
形成节能减排优先决策伦理。在各级政府的工作和决策中，务必摆正环境、资源与GDP的关系，按照环境、资源、GDP的优先顺序处理三者之间可能发生的矛盾。在地方经济社会发展规划中，区分指令性节能减排指标和指导性节能减排指标，前者以惩罚保障，后者以奖励推动。前者应参考后者状况适时做出调整，以保证指标的客观性与先进性的统一。
建立节能减排部门联动机制。各有关部门既要各负其责，又要密切配合。如发展改革部门负责综合协调节能减排工作,并会同有关部门负责节能、循环经济等方面的工作，环保部门负责减排方面的工作等。遇有重大疑难案件，各责任单位必须保证全力配合。应建立各责任单位定期互通工作信息制度，以增强联动的质量和效率。
2.干部政绩考核包括节能减排项目，切实形成工作导向
节能减排外部性特征较强，单纯依靠市场机制不行，单纯依靠政府也不行，必须两方面紧密结合。而政府以GDP为中心的工作和思维惯性往往导致对节能减排的排挤或漠视。这就需要掌握决策权的领导干部具有较强的节能减排意识，并在决策中贯彻，在工作中身体力行。把节能减排纳入领导干部政绩考核是最有效的制度导向。要将评价考核结果向社会公布, 接受社会和舆论监督，这样更有利于节能减排目标实现。
应全面落实节能目标责任制，建立健全节能目标责任评价、考核和奖惩制度。切实实行决策责任制和工作责任制。责任制的灵魂是责任追究，相对于节能减排来说主要是行政不作为的责任追究，应建立节能环保执法责任追究制度。目前机构已经设立，职责已经落实，权限不清之处、位卑威小之难，可报请上级裁定和协助。
3.完善相关法规、规章及标准，提升法制化，增进操作性
节能减排法制的实质是义务，没有监察难以保障实施。《河南省节能监察办法》已经于2010年3月15日起施行，应抓紧落实。《河南省公共机构节能管理办法》也已经在2010年5月1日起施行，各单位已经行动起来。但《河南省节约能源条例》是2006年实施的，而《中华人民共和国节约能源法》是2008年修订的，河南的条例需要修改。另外还要抓紧制定配套制度，如尽早出台固定资产投资项目节能评估和审查、节能表彰奖励等方面的法规。出台系列经济激励政策，如企业新购入的节能和环保设备所含增值税进项税金在其销项税金中抵扣政策。
2008年新修订的《节约能源法》设立了一系列节能管理制度，有待进一步细化实施。2008年中国住房和城乡建设部发布建设领域节能减排工作的实施意见，提出要健全建设领域节能减排法规制度和政策措施。要求各地结合本地实际，研究制定配套的地方法规和规范文件。继续完善建筑节能技术标准体系，抓紧制定本地区大型公共建筑能耗限额标准。
再如节能减排评价指标体系应更科学，节能减排项目准入制度应更公开，落后淘汰制度应更严密，重要耗能产品的市场准入制度应更审慎，资源、能源效率标准应更严格，产品节能设计应更规范。
4.构建积极财税政策体制，多元并举相辅相成
财政政策是促进节能减排的有效工具，积极构建有利于节能减排的财税政策，是公共财政的重要使命。近年来，国家财政全面落实《节能减排综合性工作方案》，初步构建了一套既立足中国国情、符合市场经济原则，又与国际接轨的节能减排政策体系框架。从政策制度上让市场“无形的手”与政府“有形的手”有机结合，相辅相成。这方面各地都应该借鉴。具体包括：
第一，加大财政投入，积极支持节能技术改造，扩大节能环保产品消费，培育合同能源管理等新兴服务业发展。第二，完善税收制度，构建有利于节能减排的激励约束机制。按照激励和约束相结合的原则，要在所得税、消费税、资源税等方面，对节约资源能源和减少环境污染的生产消费行为给予税收优惠。第三，加大节能环保产品政府采购力度，发挥政府标杆作用。第四，推进资源环境有偿使用制度改革。
5.大力扶持、保护、发展节能服务业，提高节能减排的市场化程度
政府的力道通过节能服务行业发散于市场，既专业又高效，远胜过亲力亲为。这也是当今世界行政方式的潮流。
应充分利用市场的价格形成机制、供需调节机制、利润分配机制等自组织机制，运用政策、税收及资金形成利好节能减排服务业的导向。让价格反映能源资源稀缺程度，让利润反映节能减排服务价值。
节能服务业主要通过合同能源管理方式运营。合同能源管理(EMC)是节能市场机制的良方。其实质就是以减少的能源费用来支付节能项目全部成本。我国10年前引进，在各地的运行并不乐观，河南也不例外。国家对推广合同能源管理尚没有专门的支持政策，导致节能服务公司自我积累能力和业务拓展能力受到严重影响。又如目前节能项目设备买卖、盈利均需缴纳17%的增值税不合理，应适用5%税率的营业税。
如今，一些地方政府已经开始鼓励金融机构、风险投资机构、专项基金进入节能服务领域，为合同能源管理搭建更为广阔的融资服务平台。河南亦应紧跟。上海在“合同能源管理”组织机构方面的经验值得借鉴，即成立“合同能源管理”指导委员会，委员会组成人员有政府官员、节能专家等，负责对节能市场、节能空间、节能效果等进行评估，组织对节能项目进行公开招标，搭建协调银行与节能企业之间的融资平台等。
6.健全节能投融资机制，抓住节能减排新机遇
健全节能投融资机制，引导金融机构支持节能领域信贷，拓宽环保投融资渠道，形成多渠道、多层次、多元化的投融资机制。应给出更多政策来鼓励和引导民间投资节能环保产业，鼓励企业对节能环保的重点工程进行服务外包，并推动合同能源管理和环保设施专业化运营等节能环保服务业的快速发展。
国家发展改革委制定的《节能环保产业发展规划》行将出台。另外，发展改革委正在制定《关于半导体照明节能产业发展的意见》。国家发展和改革委员会副主任解振华表示，未来5年，中国环保产业投资需求可达4500亿元，节能环保等新型产业面临着前所未有的发展机遇。我国正在实施的4万亿元经济刺激计划中有2100亿元用于节能减排、发展循环经济和生态环境建设。对我省来说，这也是不可多得的历史机遇。
7.结构型、管理型、技术型多型并举，使节能减排系统最优
系统论强调整体输出最大化，是政府出台决策必须遵循的科学理论。我们必须继续调整结构，升级产业，优化行业，使结构性节能减排、管理型节能减排和技术型节能减排同时发挥效力。如交通运输节能减排，不仅要科学设计路桥(用技术)、优先发展公共交通(调结构)，还要保障慢车道和人行道畅通(重管理)，给骑车人和步行人一个好的行路环境。
管理方面主要是理顺节能制约机制。现实中一些细节成为节能减排障碍，如政府每年都对部分重点用能企业进行节能监察(监测)，企业对监测本身很欢迎，但费用昂贵却制约了企业积极性，得不偿失，导致规避和逃避现象。如此这般的不和谐音符必须剔除。
8.构建企业市场激励机制，着力推广太阳能
我们在太阳能热利用项目上居世界先进水平，成本低，应用广，应该大力支持太阳能热利用产业的发展。但太阳能的推广应用还远远不够，如最贴近居民生活的太阳能热水器的安装，在河南不少城区还存在诸多人为的阻碍，在河南农村普及率也很不够。
9.创新节能减排宣传手段，打造节能减排示范基地
打造节能减排示范基地是很好的宣传手段。如郑州首个环保节能学校康平小学，安装了风能、太阳能、雨水回收利用系统，使孩子们能直观认知“绿色环保”产品，教育他们从小树立环保意识。对成年人来说，直观的示范基地也远胜过无数次的抽象说教甚至惩罚。
作者简介：祁雪瑞，女，河南省社会科学院副研究员。
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