论我国慈善事业的法律保障机制
2008-08-27
来源：内蒙古农业大学学报》2
作者：王运慧
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地震袭来，数万生命转瞬即逝，无数财产灰飞烟灭。然而，令人欣慰的是，一方有难，八方支援，募捐的呼声响彻了浩瀚的国度，无私的爱心飘香了我们的心田。如果说在以前，热议中国慈善立法还存在不少理论的争议，那么在今天灾后重建的大背景下，我们就有必要立刻从当前的救灾实践出发去思考，从维护整个慈善事业发展的紧迫性出发去筹划，通过加快制度化建设的进程，为慈善事业构建完善的法律保障机制，这将是不幸中万幸的一大幸，也是多难兴邦的一个有力见证。
一、我国慈善事业立法的现状分析
慈善事业，通常是指社会公众建立在自愿基础上对于社会弱势群体的爱心救助行为，它通过第三方——以慈善机构为代表的社会中坚力量，根据特定的弱势群体需要，合理配置资源。慈善事业法是用于调整慈善事业各方当事人权利义务关系的法律规范，具体来讲是鼓励保护捐赠人的捐赠行为，对以慈善机构为代表的慈善组织采用科学有效的监督管理机制，以确保捐赠的资金能够及时的作用于受赠人——社会的弱势群体。对慈善事业在立法层面上进行规定，不仅可以保护慈善事业主体的权利，而且是促进慈善事业蓬勃发展的有力保障。
以汶川地震为例，在突入其来的灾害面前，企业和个人所激发出来的空前热情和善举确实震撼人心，一笔笔善款，一车车物资，一簇簇志愿者忙碌的身影，让我们感受到了大爱无边，众志成城。但遗憾的是，与持续增长的爱心慈善热潮不对称的是，我国目前还没有指定用于鼓励和规范慈善事业发展的综合性的慈善法或慈善事业促进法等法律，涉及慈善组织、慈善捐赠、慈善义工和慈善事业监督管理等方面的内容，目前依然散见于包括公益事业捐赠法、红十字会法、《社团登记管理条例》、《基金会登记管理条例》、企业所得税法以及《个人所得税条例实施细则》等六部法律与行政规章中。不仅慈善事业的进入、评估、监管、激励、公益产权界定与转让、融投资、退出等完整的法律框架尚未形成，而且诸如捐助者与被捐助者之间的权利义务关系也没有一个明确的规范，从而在一定程度上直接制约着我国慈善事业的快速、健康、有序发展。
可见，透过我国慈善事业的立法现状，折射出一系列不可回避的问题，这些问题长期得不到解决，使得我国的慈善事业法律体系和那些地震中倒塌的房屋一样丧失了应有的抗震能力。
第一，慈善立法层级较低。由全国人民代表大会及其常委会制定的法律数量甚少，主要是国家各有关部门出台的部门规章和各地方自行制定的地方性法规。例如《江苏省实施(红十字会)办法》、《江苏省华侨捐赠条例》；《上海市红十字条例》、《上海市华侨捐赠条例》；《广东省基金会管理条例》、《广东省社会救济条例》。这些规定往往只适用于某一方面的内容，约束力度不大，可操作性不强，甚至在不同部门颁布的规章中缺少协调，出现一些带有冲突性的条文。地方性法规一方面它的效力层级太低，另一方面地域性特点突出，不适于普及。因此他们也难于对整个慈善事业和所涉及的社会关系进行全面的调整，制约了慈善行业社会环境的整体改善。
第二，“财团法人地位”没有得到确立。一般而言，可将法人分为社团法人和财团法人，公司属于社团法人，而公益性基金会、慈善团体等属于财团法人。财团法人和社团法人应该是个平行的概念，但我们现行法律没有财团法人，只有“非营利法人”，以至很多概念都没法明确，如公益性基金会、民办非企业单位的地位问题、公益慈善组织的独立性问题等难以得到有效解决，难以跳出政府的行政管理框架，从根本上落实它们的法人地位。而这些问题是公益机构走向市场化、国际化的关键问题。
第三，法律监管机制不够健全。以救助汶川大地震为例，到目前为止，所动员的力量、所筹集的善款，在很多方面都已远远超出预期。而随之产生的一个问题是——如何确保这些物资和善款能真正用到灾区人民的身上。这种担心并非多余，此次救灾帐篷非法流入成都的事件已经说明了问题的所在。法律监管机制缺失，这在一定程度上必将影响公众对慈善事业的热情。因此，在一个法治的社会，必须从人性本身的弱点出发进行制度设计，建立一套完善的监督制约机制是慈善活动必不可少的前提之一。
第四，税收减、免规定不合理。我国于今年1月1日起施行的《企业所得税法》将企业公益性捐赠支出的纳税扣除额度由3%提高了9 个百分点。根据新税法规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。新税法的修改有利于企业更加积极主动的投身于公益事业，实现多捐少扣。但是目前给予慈善机构捐赠全额免税的，仅限于中华慈善总会与中国红十字会等五家慈善机构。这在一定程度上挫伤了大多数中小慈善机构和公众的捐助热情，无形中为慈善事业的向前迈进设置了门槛。
二、借鉴国外先进立法经验
大哲霍姆斯有言：“法律的生命不是逻辑，而是经验。”这种经验可以是自身积累的，也可以是他山之石，为我所用。因此，灾后重建，任重而道远，我们很有必要，借鉴英美先进的立法经验，结合我国民间社会难能可贵的善良精神和自治能力，及时出台或修改相关法律，为我国的慈善事业构建一个完善的法律保障机制。
美国不仅是世界上经济最发达的国家，同时也是慈善事业最发达的国家，美国13岁以上人口中的50%每周平均志愿服务4个小时；75%的美国人为慈善事业捐款，每个家庭年均捐款约为1000多美元。影响慈善事业发展最重要的原因是美国有一个对慈善部门发展有利的法律环境，完善的法律机制保障爱心人士可以顺心、舒心和安心地捐赠。
第一，免税政策鼓励捐赠成习惯。早在1917年，美国政府就出台了免税政策鼓励捐赠。它一方面鼓励富豪捐赠，成立慈善基金会从事公益服务；另一方面也鼓励不是很富有的人拿出一部分钱来捐赠，以减免自己的所得税。这一政策长期不变，捐赠就逐渐变成了一种社会习惯和普遍现象。第二，首席检察官监管善款。鉴于慈善组织是为了不特定人的利益而组建的，如果慈善组织有违法行为，一般的社会公众会因为诉讼资格受到限制而无法起诉，所以在美国大多数州，首席检察官有权监督和管理慈善机构，对其活动进行规范，而慈善组织必须经常性的报告其业务活动和财务状况。第三，自我监督和信息披露。美国建立了非营利的行业监督体制，用于交流信息、组织会议、研究公共政策、增进非营利组织的公开性和透明度，以保证其健康发展。如始创于1918年的美国民间评估机构慈善信息局，对全国公众筹款的慈善组织进行评估，形成评估结果公诸于众，在美国具有非常高的权威性。这成了美国公众决定向哪个慈善组织捐款的主要依据之一。此外，美国通过慈善组织每年在国内税务局填写的各种制表，将各慈善组织的日常活动、财务支配等信息登记在案，供大众查阅，人们可以随时了解慈善组织机构资金的花费和使用去向。
英国的慈善业历史悠久，在世界上享有较高的声誉。根据英国慈善委员会的统计数字，截至2007年4月，英国共有33个类别190469个注册的慈善组织及非盈利公益机构，年总收入超过400亿英镑，这些组织和机构有60多万名职员和约92.5万名理事。通过慈善组织扶贫济困、安老助孤、帮残助医、支教助学、社会救助、环境保护、社区矫正和法律援助等活动，英国的慈善组织及非盈利公益机构在推进社会公平、调节贫富差距、缓和社会矛盾、促进政治发展、提高公民素质、增强社会责任、实现社会和谐方面发挥着重要的作用。而这一切一定程度上都得益于英国有一整套严格的慈善组织准入和监管制度。
根据英国2006慈善法案而设立的慈善委员会，代表王室行使职权和功能，其行使的对慈善组织和机构的监管职能不受任何内阁部长或任何政府部门的约束。当然，慈善委员会的行动必须遵守相关法令和条例，并且慈善委员会的财政开支受到财政部的管理和控制。慈善委员会因此享有多项职权，包括核准慈善组织或机构是否符合成立条件、查处对慈善组织的不当管理行为并采取措施对此类行为予以纠正、决定是否核发公众募捐资格以及审查该资格是否有效，收集、评估和发布与其行使职能和实现目的相关的信息，向任何内阁部长提供与慈善委员会职能或目标相关的信息和建议。2006慈善法案要求除例外情况外，所有从事慈善事业的组织必须在慈善委员会登记注册，所有登记注册资料副本均需留存慈善委员会，并确保公众在任何合理的时间可以审查。该登记注册程序通过对申请人资格的审查和核准，确保慈善组织的成立能够满足法律的要求。同时所有登记注册信息对公众公开，从而减少了可能因慈善组织和捐赠人信息之间不对称而对捐赠人利益的损害。此外，慈善委员会还可以通过直接指导、命令、建议等方式对慈善组织的行为进行监管和协助，对于各类慈善组织———无论是公司结构的或非公司结构的，每年都要对其账户进行审计或检查，审计人员要就审计结果向慈善委员会报告。
综上可见，慈善事业的健康发展离不开正当的法律程序和完善的监管制度，任何事情仅有道德、良知和爱心是远远不够的，必须通过法律机制的有效保障，才能从根本上保护慈善捐赠人和社会公众的利益，让大灾之后涌现出来的大爱在规则中得到更好的诠释和升华。
三、构建我国慈善事业的法律保障机制
危机隐藏着机遇，“多难兴邦”或许就是这个道理。汶川地震灾害凸显出既有法律规则的诸多漏洞和缺陷，以此为契机，建立并完善我国慈善事业的法律保障机制，将是法律职业者在灾后重建工作中交上的一份最满意答卷。
第一，尽快出台《慈善事业法》，确立其基本法地位。《慈善事业法》作为规范和调整慈善事业的基本法，已经列入了国家的立法计划。这部法律不仅将进一步明确慈善组织的法律地位、慈善募捐的主体、慈善募捐的监督机制、慈善事业的主管部门、慈善捐赠活动的程序，明确捐赠人、受赠人和受益人的权利义务，规范慈善事业准入、评估、监管、公益产权界定与转让、投资、退出等行为；而且将明确完善执法程序、规范执法行为、加强执法监督、提高执法水平，依法办理社会团体、民办非企业、基金会登记的手续，提高办理登记的效率等。可以这样说，《慈善事业法》既是实体法，又是程序法，是对慈善事业基本问题的统一规定。其它既有法律，例如《公益事业捐赠法》和《红十字法》则作为特别法，与基本法并行不悖，各自发挥作用。
第二，在法律上明确慈善主体的独立法人地位。我国目前合法的慈善机构都不具备独立的法人地位，登记注册要挂靠一个业务主管单位，而这些主管单位基本上是政府部门或政府授权的组织，这使得慈善机构在法律和行政体系中层次都不高。而慈善事业应当是民间的，是一种自下而上实现社会公正的手段。因此，我国慈善法调整的对象应为独立的民间慈善组织，应取消慈善机构的登记注册要挂靠一个业务主管单位的规定，对慈善机构的性质、使命、运作和管理模式应作出明确规定。
第三，形成三管齐下的监督制约机制。慈善事业具有社会公益性和财产捐助性的特点，没有有效的监督则会丧失社会公信力而无法健康发展。我国应当在慈善事业法律体系中形成三管齐下的监督制约机制，即官方的、行业自身的和社会公众的监督，三股力量形成合力，才能最大限度的保障慈善基金的公开性和透明度。具体而言，首先，官方要有专门的监督机关，可以是税务机关，也可以像美国那样是检察官，也可以是二者的结合；其次，慈善行业内部要自设监督机构，一方面是财团法人的董事会，一方面是慈善行业协会，一里一外双向监督，也树立了良好的行业形象；最后是社会公众的监督，通过慈善行业及时而真实的信息披露，公众能够随时了解捐款的去向和所用何处，知道自己的爱心和热情是否得到了充分的尊重，从而建立起更加友好、信任、和谐的社会关系。
第四，完善税收优惠制度。任何事业的发展都需要合理有效的激励机制，慈善事业也毫不例外。通过减免税收鼓励企业和个人捐款，是国外慈善事业通行并行之有效的做法，我们也应效仿。具体而言，我国应扩大国家税务总局批准的慈善公益组织的数量，使更多的慈善组织享受捐赠所得税税前全额扣除的优惠待遇。参照新的《企业所得税法》的规定，修改个人所得税的税收减免规定，重新规定一个比值，如果个人应缴纳的所得额低于这个比值，则在应缴纳税收总额中扣除已捐赠的金额；如果个人所应缴纳的所得额超过这个比值，则在个人应缴纳的所得额中扣除这个比值的金额，实现越多捐款越少收税。这样一来，在税收减免的鼓励下，捐助将成为一种习惯，尤其是来自企业的爱心将汇成一股洪流，源远流长。
第五，在《慈善事业法》中明确慈善相关含义。雪灾和地震，让慈善事业空前红火，“慈善”一词也因此与自然灾害更多的连在了一起。殊不知，慈善有着更为广泛的含义：慈善是一种公益精神、志愿精神，宣扬利他主义；慈善事业是由一系列的民间组织，NGO(非政府组织)来推动的；慈善事业是第三次分配，把财富从高度集中流向高度稀缺，从富裕流向贫穷，是对财富的再一次平衡；慈善事业不只关注自然灾害，在更多时候，是对疾病防治、教育、社会保障等领域进行捐助；慈善活动不仅仅是款物的捐赠，还包括人民群众的自愿参加、奉献爱心的一些慈善行为，比如人民群众的义工行为、社区中的志愿者行为，以及按照自己的能力来为他人、为社会、为困难群体进行扶助的行为。由于目前中国的慈善事业刚过萌芽期，进入发展阶段，公众对慈善的理念还没有深入的认识，因此，在慈善事业基本法中明确上述慈善的相关含义，不仅有助于帮助公民理解法律条文本身，对慈善事业也是一个高层次的法律宣传，有着特殊的意义。
赈灾是公民自愿选择的行为，是强烈的道德感支撑的意思自由之举，也是善良风俗理念的现实表达。法律作为管理人类行为事业的规则，应该有利于人们道德感的理性表达和合理表现。因此，借灾后重建的契机，构建我国慈善事业的法律保障机制，就是为中华民族悲天悯人的善良风格树立了一道法律的屏风，是现实赈灾的需要，也是对人性永久的呵护和关怀。
参考文献：
[1]刘昂：《中国慈善事业立法的不足和完善》，法制与社会，2007.10. 第129—130页.
[2]孙为新：《我国慈善事业发展模式中的政府定位》，内蒙古农业大学学报(社会科学版)，2007.1.第170—172页.
[3]方礼纲：《发展慈善事业立法要先行》，学习月刊，2006.1. 第53页.
[4]林晓东：《灾后重建与法律人的使命》，法制日报，2008.5.25.
[5]彭中礼：《美国四重法律机制保障捐赠人利益》，法制日报，2008.5.25.
[6]李朝锋：《英国严格的慈善业准入制度》，法制日报，2008.5.25.
作者简介：王运慧，女，河南省社会科学院法学研究所，助理研究员。
一、我国慈善事业立法的现状分析
慈善事业，通常是指社会公众建立在自愿基础上对于社会弱势群体的爱心救助行为，它通过第三方——以慈善机构为代表的社会中坚力量，根据特定的弱势群体需要，合理配置资源。慈善事业法是用于调整慈善事业各方当事人权利义务关系的法律规范，具体来讲是鼓励保护捐赠人的捐赠行为，对以慈善机构为代表的慈善组织采用科学有效的监督管理机制，以确保捐赠的资金能够及时的作用于受赠人——社会的弱势群体。对慈善事业在立法层面上进行规定，不仅可以保护慈善事业主体的权利，而且是促进慈善事业蓬勃发展的有力保障。
以汶川地震为例，在突入其来的灾害面前，企业和个人所激发出来的空前热情和善举确实震撼人心，一笔笔善款，一车车物资，一簇簇志愿者忙碌的身影，让我们感受到了大爱无边，众志成城。但遗憾的是，与持续增长的爱心慈善热潮不对称的是，我国目前还没有指定用于鼓励和规范慈善事业发展的综合性的慈善法或慈善事业促进法等法律，涉及慈善组织、慈善捐赠、慈善义工和慈善事业监督管理等方面的内容，目前依然散见于包括公益事业捐赠法、红十字会法、《社团登记管理条例》、《基金会登记管理条例》、企业所得税法以及《个人所得税条例实施细则》等六部法律与行政规章中。不仅慈善事业的进入、评估、监管、激励、公益产权界定与转让、融投资、退出等完整的法律框架尚未形成，而且诸如捐助者与被捐助者之间的权利义务关系也没有一个明确的规范，从而在一定程度上直接制约着我国慈善事业的快速、健康、有序发展。
可见，透过我国慈善事业的立法现状，折射出一系列不可回避的问题，这些问题长期得不到解决，使得我国的慈善事业法律体系和那些地震中倒塌的房屋一样丧失了应有的抗震能力。
第一，慈善立法层级较低。由全国人民代表大会及其常委会制定的法律数量甚少，主要是国家各有关部门出台的部门规章和各地方自行制定的地方性法规。例如《江苏省实施(红十字会)办法》、《江苏省华侨捐赠条例》；《上海市红十字条例》、《上海市华侨捐赠条例》；《广东省基金会管理条例》、《广东省社会救济条例》。这些规定往往只适用于某一方面的内容，约束力度不大，可操作性不强，甚至在不同部门颁布的规章中缺少协调，出现一些带有冲突性的条文。地方性法规一方面它的效力层级太低，另一方面地域性特点突出，不适于普及。因此他们也难于对整个慈善事业和所涉及的社会关系进行全面的调整，制约了慈善行业社会环境的整体改善。
第二，“财团法人地位”没有得到确立。一般而言，可将法人分为社团法人和财团法人，公司属于社团法人，而公益性基金会、慈善团体等属于财团法人。财团法人和社团法人应该是个平行的概念，但我们现行法律没有财团法人，只有“非营利法人”，以至很多概念都没法明确，如公益性基金会、民办非企业单位的地位问题、公益慈善组织的独立性问题等难以得到有效解决，难以跳出政府的行政管理框架，从根本上落实它们的法人地位。而这些问题是公益机构走向市场化、国际化的关键问题。
第三，法律监管机制不够健全。以救助汶川大地震为例，到目前为止，所动员的力量、所筹集的善款，在很多方面都已远远超出预期。而随之产生的一个问题是——如何确保这些物资和善款能真正用到灾区人民的身上。这种担心并非多余，此次救灾帐篷非法流入成都的事件已经说明了问题的所在。法律监管机制缺失，这在一定程度上必将影响公众对慈善事业的热情。因此，在一个法治的社会，必须从人性本身的弱点出发进行制度设计，建立一套完善的监督制约机制是慈善活动必不可少的前提之一。
第四，税收减、免规定不合理。我国于今年1月1日起施行的《企业所得税法》将企业公益性捐赠支出的纳税扣除额度由3%提高了9 个百分点。根据新税法规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。新税法的修改有利于企业更加积极主动的投身于公益事业，实现多捐少扣。但是目前给予慈善机构捐赠全额免税的，仅限于中华慈善总会与中国红十字会等五家慈善机构。这在一定程度上挫伤了大多数中小慈善机构和公众的捐助热情，无形中为慈善事业的向前迈进设置了门槛。
二、借鉴国外先进立法经验
大哲霍姆斯有言：“法律的生命不是逻辑，而是经验。”这种经验可以是自身积累的，也可以是他山之石，为我所用。因此，灾后重建，任重而道远，我们很有必要，借鉴英美先进的立法经验，结合我国民间社会难能可贵的善良精神和自治能力，及时出台或修改相关法律，为我国的慈善事业构建一个完善的法律保障机制。
美国不仅是世界上经济最发达的国家，同时也是慈善事业最发达的国家，美国13岁以上人口中的50%每周平均志愿服务4个小时；75%的美国人为慈善事业捐款，每个家庭年均捐款约为1000多美元。影响慈善事业发展最重要的原因是美国有一个对慈善部门发展有利的法律环境，完善的法律机制保障爱心人士可以顺心、舒心和安心地捐赠。
第一，免税政策鼓励捐赠成习惯。早在1917年，美国政府就出台了免税政策鼓励捐赠。它一方面鼓励富豪捐赠，成立慈善基金会从事公益服务；另一方面也鼓励不是很富有的人拿出一部分钱来捐赠，以减免自己的所得税。这一政策长期不变，捐赠就逐渐变成了一种社会习惯和普遍现象。第二，首席检察官监管善款。鉴于慈善组织是为了不特定人的利益而组建的，如果慈善组织有违法行为，一般的社会公众会因为诉讼资格受到限制而无法起诉，所以在美国大多数州，首席检察官有权监督和管理慈善机构，对其活动进行规范，而慈善组织必须经常性的报告其业务活动和财务状况。第三，自我监督和信息披露。美国建立了非营利的行业监督体制，用于交流信息、组织会议、研究公共政策、增进非营利组织的公开性和透明度，以保证其健康发展。如始创于1918年的美国民间评估机构慈善信息局，对全国公众筹款的慈善组织进行评估，形成评估结果公诸于众，在美国具有非常高的权威性。这成了美国公众决定向哪个慈善组织捐款的主要依据之一。此外，美国通过慈善组织每年在国内税务局填写的各种制表，将各慈善组织的日常活动、财务支配等信息登记在案，供大众查阅，人们可以随时了解慈善组织机构资金的花费和使用去向。
英国的慈善业历史悠久，在世界上享有较高的声誉。根据英国慈善委员会的统计数字，截至2007年4月，英国共有33个类别190469个注册的慈善组织及非盈利公益机构，年总收入超过400亿英镑，这些组织和机构有60多万名职员和约92.5万名理事。通过慈善组织扶贫济困、安老助孤、帮残助医、支教助学、社会救助、环境保护、社区矫正和法律援助等活动，英国的慈善组织及非盈利公益机构在推进社会公平、调节贫富差距、缓和社会矛盾、促进政治发展、提高公民素质、增强社会责任、实现社会和谐方面发挥着重要的作用。而这一切一定程度上都得益于英国有一整套严格的慈善组织准入和监管制度。
根据英国2006慈善法案而设立的慈善委员会，代表王室行使职权和功能，其行使的对慈善组织和机构的监管职能不受任何内阁部长或任何政府部门的约束。当然，慈善委员会的行动必须遵守相关法令和条例，并且慈善委员会的财政开支受到财政部的管理和控制。慈善委员会因此享有多项职权，包括核准慈善组织或机构是否符合成立条件、查处对慈善组织的不当管理行为并采取措施对此类行为予以纠正、决定是否核发公众募捐资格以及审查该资格是否有效，收集、评估和发布与其行使职能和实现目的相关的信息，向任何内阁部长提供与慈善委员会职能或目标相关的信息和建议。2006慈善法案要求除例外情况外，所有从事慈善事业的组织必须在慈善委员会登记注册，所有登记注册资料副本均需留存慈善委员会，并确保公众在任何合理的时间可以审查。该登记注册程序通过对申请人资格的审查和核准，确保慈善组织的成立能够满足法律的要求。同时所有登记注册信息对公众公开，从而减少了可能因慈善组织和捐赠人信息之间不对称而对捐赠人利益的损害。此外，慈善委员会还可以通过直接指导、命令、建议等方式对慈善组织的行为进行监管和协助，对于各类慈善组织———无论是公司结构的或非公司结构的，每年都要对其账户进行审计或检查，审计人员要就审计结果向慈善委员会报告。
综上可见，慈善事业的健康发展离不开正当的法律程序和完善的监管制度，任何事情仅有道德、良知和爱心是远远不够的，必须通过法律机制的有效保障，才能从根本上保护慈善捐赠人和社会公众的利益，让大灾之后涌现出来的大爱在规则中得到更好的诠释和升华。
三、构建我国慈善事业的法律保障机制
危机隐藏着机遇，“多难兴邦”或许就是这个道理。汶川地震灾害凸显出既有法律规则的诸多漏洞和缺陷，以此为契机，建立并完善我国慈善事业的法律保障机制，将是法律职业者在灾后重建工作中交上的一份最满意答卷。
第一，尽快出台《慈善事业法》，确立其基本法地位。《慈善事业法》作为规范和调整慈善事业的基本法，已经列入了国家的立法计划。这部法律不仅将进一步明确慈善组织的法律地位、慈善募捐的主体、慈善募捐的监督机制、慈善事业的主管部门、慈善捐赠活动的程序，明确捐赠人、受赠人和受益人的权利义务，规范慈善事业准入、评估、监管、公益产权界定与转让、投资、退出等行为；而且将明确完善执法程序、规范执法行为、加强执法监督、提高执法水平，依法办理社会团体、民办非企业、基金会登记的手续，提高办理登记的效率等。可以这样说，《慈善事业法》既是实体法，又是程序法，是对慈善事业基本问题的统一规定。其它既有法律，例如《公益事业捐赠法》和《红十字法》则作为特别法，与基本法并行不悖，各自发挥作用。
第二，在法律上明确慈善主体的独立法人地位。我国目前合法的慈善机构都不具备独立的法人地位，登记注册要挂靠一个业务主管单位，而这些主管单位基本上是政府部门或政府授权的组织，这使得慈善机构在法律和行政体系中层次都不高。而慈善事业应当是民间的，是一种自下而上实现社会公正的手段。因此，我国慈善法调整的对象应为独立的民间慈善组织，应取消慈善机构的登记注册要挂靠一个业务主管单位的规定，对慈善机构的性质、使命、运作和管理模式应作出明确规定。
第三，形成三管齐下的监督制约机制。慈善事业具有社会公益性和财产捐助性的特点，没有有效的监督则会丧失社会公信力而无法健康发展。我国应当在慈善事业法律体系中形成三管齐下的监督制约机制，即官方的、行业自身的和社会公众的监督，三股力量形成合力，才能最大限度的保障慈善基金的公开性和透明度。具体而言，首先，官方要有专门的监督机关，可以是税务机关，也可以像美国那样是检察官，也可以是二者的结合；其次，慈善行业内部要自设监督机构，一方面是财团法人的董事会，一方面是慈善行业协会，一里一外双向监督，也树立了良好的行业形象；最后是社会公众的监督，通过慈善行业及时而真实的信息披露，公众能够随时了解捐款的去向和所用何处，知道自己的爱心和热情是否得到了充分的尊重，从而建立起更加友好、信任、和谐的社会关系。
第四，完善税收优惠制度。任何事业的发展都需要合理有效的激励机制，慈善事业也毫不例外。通过减免税收鼓励企业和个人捐款，是国外慈善事业通行并行之有效的做法，我们也应效仿。具体而言，我国应扩大国家税务总局批准的慈善公益组织的数量，使更多的慈善组织享受捐赠所得税税前全额扣除的优惠待遇。参照新的《企业所得税法》的规定，修改个人所得税的税收减免规定，重新规定一个比值，如果个人应缴纳的所得额低于这个比值，则在应缴纳税收总额中扣除已捐赠的金额；如果个人所应缴纳的所得额超过这个比值，则在个人应缴纳的所得额中扣除这个比值的金额，实现越多捐款越少收税。这样一来，在税收减免的鼓励下，捐助将成为一种习惯，尤其是来自企业的爱心将汇成一股洪流，源远流长。
第五，在《慈善事业法》中明确慈善相关含义。雪灾和地震，让慈善事业空前红火，“慈善”一词也因此与自然灾害更多的连在了一起。殊不知，慈善有着更为广泛的含义：慈善是一种公益精神、志愿精神，宣扬利他主义；慈善事业是由一系列的民间组织，NGO(非政府组织)来推动的；慈善事业是第三次分配，把财富从高度集中流向高度稀缺，从富裕流向贫穷，是对财富的再一次平衡；慈善事业不只关注自然灾害，在更多时候，是对疾病防治、教育、社会保障等领域进行捐助；慈善活动不仅仅是款物的捐赠，还包括人民群众的自愿参加、奉献爱心的一些慈善行为，比如人民群众的义工行为、社区中的志愿者行为，以及按照自己的能力来为他人、为社会、为困难群体进行扶助的行为。由于目前中国的慈善事业刚过萌芽期，进入发展阶段，公众对慈善的理念还没有深入的认识，因此，在慈善事业基本法中明确上述慈善的相关含义，不仅有助于帮助公民理解法律条文本身，对慈善事业也是一个高层次的法律宣传，有着特殊的意义。
赈灾是公民自愿选择的行为，是强烈的道德感支撑的意思自由之举，也是善良风俗理念的现实表达。法律作为管理人类行为事业的规则，应该有利于人们道德感的理性表达和合理表现。因此，借灾后重建的契机，构建我国慈善事业的法律保障机制，就是为中华民族悲天悯人的善良风格树立了一道法律的屏风，是现实赈灾的需要，也是对人性永久的呵护和关怀。
参考文献：
[1]刘昂：《中国慈善事业立法的不足和完善》，法制与社会，2007.10. 第129—130页.
[2]孙为新：《我国慈善事业发展模式中的政府定位》，内蒙古农业大学学报(社会科学版)，2007.1.第170—172页.
[3]方礼纲：《发展慈善事业立法要先行》，学习月刊，2006.1. 第53页.
[4]林晓东：《灾后重建与法律人的使命》，法制日报，2008.5.25.
[5]彭中礼：《美国四重法律机制保障捐赠人利益》，法制日报，2008.5.25.
[6]李朝锋：《英国严格的慈善业准入制度》，法制日报，2008.5.25.
作者简介：王运慧，女，河南省社会科学院法学研究所，助理研究员。
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