新农村建设与乡镇政府职能转变*
2008-11-19
来源：《中州学刊》2008年第六期
作者：作者：孟 白
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一、乡镇政府职能转变的动因
1.改革后的乡镇政府深层矛盾仍十分突出
第一，2008年以前以多次精简和分流人员为目标的乡镇机构“瘦身”改革，并没有从根本上解决乡镇机构人员膨胀和为农服务等核心问题。现行乡镇政府机构仍人浮于事，办事推诿，行政成本高，工作效率低。
第二，农村税费改革和推进社会主义新农村建设后，农民负担减轻，乡镇政府收入因此大幅减少，为了解决乡镇财政困难，有的地方又出现了农民负担反弹的现象。
2.农村发展新趋势的迫切需要
第一，乡镇政府机构无法满足新农村建设的要求。取消农业税后，农村承包模式经历了一个较大的转折，特别是中央对农村进行一系列补贴和建设社会主义新农村的举措，标志着我国开始全面走向工业反哺农业，城市反哺农村的新时代，新农村建设对乡镇政府治理机构提出了更高的要求。
第二，为农服务意识跟不上时代发展。近几年来，我国乡镇机构改革设置的各类服务中心，呈现出“服务中心不服务”，乡镇“中心”工作多的现象。理应由乡镇政府承担的服务“三农”的基本责任已名存实亡。鉴于这些问题，迫切要求对乡镇政府事业单位体制进行彻底改革，建立与新农村生产力发展相适应的生产关系。
二、乡镇政府职能转变的主要措施
为了巩固新农村建设的改革成果，促进社会主义新农村经济社会的全面发展，在现阶段，应重点从乡镇政府机构和体制上进行“革命”性改革，精简在编在岗人员，强化为农服务意识，创新综合性的“三大办”运行机制，用小而强的乡镇政府为社会主义新农村建设提供更大的市场化服务。
1.改革乡镇行政机构
建立小而强的乡镇政府迫切需要合乡并村建立农村社区，大力推进以乡镇领导班子成员交叉任职，合并内设机构，严格编制管理，整合事业站所，创建新的服务“三农”机制为主要内容的乡镇机构改革。
第一，合乡并村，建立农村社区。加快推进新农村建设和市场经济的发展使传统的农村具有扩散性、通开性，密切了与外界特别是周边地区的联系；现代交通、通讯手段缩小了时空距离，使农村不少剩余劳动力向城市转移，城乡一体化进程加快，为镇村规模扩大提供了条件；乡镇党委和政府对农村社区建设与管理担当的责任及面临的自身体制改革和工作方式转变，都需要对县市级乡镇进行大幅度撤并，逐步形成乡镇、行政村、自然村三级社区和一级政府、两级管理、三个层次的农村社区建设模式。如安徽省巢湖市有101个乡镇，到2008年4月，全市有31个乡镇被撤并，减幅达30%。同时，一部分行政村也被撤并，由1687个缩减为941个，减幅达44%。
第二，整合机构，明确行政职能。撤销2008年之前全国乡镇机构改革中设立的“三办”(党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室)，综合设立“三大办”，即：“平安办”负责党群、社会稳定方面的工作，“经济办”负责经济发展、乡镇政务方面的工作，“服务办”负责生产生活和事业发展服务工作。“三大办”的设立，使乡镇机构内部分工更加清楚，职责更加明确，关系更加顺畅，为农民服务的内容更加具体。如黑龙江省克山县将乡镇政府机构精简为“三大办”后，乡镇行政编制减少113人，事业编制减少193人，村干部精简576人，每年仅乡村干部工资一项就节约800多万元，减少办公费用200多万元，为搞好农村社会大服务奠定了资金基础。
第三，精简基层领导职数。实行基层领导班子配备改革，党政领导正职合一、减少乡镇党委副书记职数、乡镇党委与政府成员交叉任职等。同时，按照每千人一名村干部的标准配备各村级干部，村党组织负责人与村委会主任一肩挑，村两委成员交叉任职并兼任所在村民小组组长等。如湖北省咸宁市咸安区现有领导班子成员116人，比改革前的267人减少了151人，精简56.6%，村干部由原来的957人，减少到614人，减幅为35.2%。
第四，改革乡镇干部选拔任用制度。严格遵守“党代会”和“人代会”规定的程序，实行“两票”直选乡镇领导。实行竞职演讲，落岗人员自动分流。
第五，严格控制编制。通过竞争上岗后实现“一人一编一卡”的编制实名制管理，严格控制在编人员。
第六，按区域设置行政站所和派出机构。对税务所、工商所、法庭、司法所等部门，可根据各县市实际情况按区域来设置，并从紧控制编制。其他机构不再延伸、派驻到乡镇。
2.改革乡镇事业单位体制
根据中央和国务院有关文件规定，为了充分调动基层工作人员的工作积极性，为新农村建设发挥应有的作用。对乡镇政府综合设置的各类服务中心，要实行转制改革，人员走企业化、市场化和社会化服务的路子。
第一，建立一个强有力的改革领导小组和精干高效的工作班子。成立乡镇机构改革领导小组，并配备一个精干高效的工作班子，做到思想统一，组织有力，步调一致，稳步推进，把乡镇政府改革不断向纵深推进。
第二，撤消乡镇“站”、“所”和“服务中心”。原“所”、“站”工作人员，大多不具备专业技术，很多为农服务工作无法开展。通过改革，将众多的非专业技术人员和“关系户”退出去，将专业技术骨干和技术队伍留下来，使乡镇政府走进良性循环和小而强的轨道。
3.改革干部职工养老办法，建立全覆盖的社会保障制度
乡镇体制改革后，干部职工最担心的问题是“养老”问题，为了解除乡镇机关和事业单位干部职工对改革的后顾之忧，增强其心理和经济承受能力，应在乡镇建立覆盖所有机关和事业单位的社会保险制度，为乡镇机构改革提供一个坚实的减震平台。
第一，制定乡镇机关、事业单位两种不同的社保办法，确保全面覆盖。建立“五保合一”的社会保险制度，将社会保险范围扩大到党政机关、人民团体和事业单位在内的所有用人单位。乡镇机关干部职工(包括分流人员)应积极补交保险费，参加养老、失业、医疗、工伤、生育五种保险。
第二，积极筹措社保资金，确保交纳到位。为确保乡镇政府机构改革顺利进行，县市政府应按一保工资，二保社保的要求，克服困难，多方筹资，及时把乡镇机关事业单位人员的养老保险费交纳到位。
第三，认真作好保险的管理，确保接续到位。改革后，乡镇机关(包括分流人员)继续按“五保合一”投保。在管理上，可根据机关事业单位“五保合一”保险，乡镇事业单位基本养老保险和企业保险的不同性质分别建账管理，独立运行，自求平衡。
4.改革乡镇政府公益服务体制
乡镇站所和服务中心撤消后，其原来承担的职能那里去？为农民服务的工作谁来做？怎么做？这是乡镇政府机构改革必须解决的深层问题。为此，要通过购买服务，购买劳务的办法来落实乡镇政府农村公益性服务的责任。通过“政府承担、财政保障、竞争择优、购买服务、合同管理、考核兑现”来建立农村公益性服务新机制，落实乡镇政府服务新农村建设的责任。
第一，政府承担、科学设置为农服务项目。一要双重把关项目的设立。首先是由项目的县直主管部门提出服务项目的立项申报条件和要求，明确项目的规模、服务内容、工作目标、服务费标准，然后由乡镇政府根据立项的条件要求，结合当地的实际情况申报，由县体改办批准立项，并按统一标准设置服务岗位。二要确保养事经费的投入。乡镇事业单位改革后，县级政府应按照由财政拨付的兴办公益性事业的资金额度不减，用途不变，还要随财力的好转逐年有所增加，坚持县级财政原来用于农村公共事业的经费不减，并保证上级转移支付中专项用于农村公益性服务的资金和上级财政对农村公益性服务的补助资金，一分不少地全部用于农村公益性服务。预算时，根据服务对象数量、耕地面积、人口规模，或者花费的人力、工时等计算到项目，分解到乡镇，以养事种类，项目多少定支出。常规性、常年性的服务经费按规定纳入财政预算，重大突发事项需要的经费，由财政按规定追加，或在年初预留机动经费中解决。三要公开采购，签订为农服务合同。对凡是需要通过购买劳务来实现公益性服务的项目，都坚持面向社会公开招标采购或定向委托，召开公开采购大会，现场签订服务合同。为扩大招标竞争力，在服务合同招标时，打破县内县外，县直与乡镇及乡镇间的界限，支持和引导有资格的服务人员跨乡镇竞争服务岗位，对本乡镇报名参加岗位竞争人员有缺额的，必须面向全县竞岗，不得降低标准选用不符合资格要求的人员。四要实行严格的资格准入制度。县直主管部门和各乡镇应定期举办农村公益性服务人员培训班，在培训基础上，由县直业务主管部门通过考试和考核相结合的办法，对要求参加农村公益性服务人员的资格进行认定，对达不到业务新知识、新技术要求的，服务合同考核不合格的，在服务中出现严重失误、故意坑农害农的，坚决取消服务资格。通过资格把关，不仅把原站所和服务中心有真才实学，有专业技术专长和敬业精神的技术人员留下来，还吸纳社会上的各类人才加入到农村公益性服务领域之中，扩大新农村技术服务队伍。
第二，加强管理，强化为农服务监督机制。为加强对农村公益性服务的有效监管，一是要建立一套从目标责任管理、服务岗位管理、服务中心管理、服务资格管理、合同管理、日常管理、考核管理、资金管理和社保管理等监督管理机制，建立管理和服务监督体系。二是严格考核，兑现为农服务报酬。按考核等级支付服务费，考核不合格的不付服务费，并要求承担相关的经济责任、取消服务资格。三是坚持创新，不断将为农服务向纵深推进。为了进一步转变乡镇政府职能，应在乡镇开展组建“农村公共服务大厅”。“大厅”作为乡镇政府为农民提供公共服务的组织形式，将所有农村公益性服务纳入大厅统一管理，负责对农村公益性服务的日常管理，考核检查。
三、深化乡镇政府机构改革的保障措施
乡镇综合配套改革是一场深刻的变革，困难和阻力巨大。要使改革取得成效，主要在于各级党委、政府领导部门大力支持，提供有张力的保障措施，在于县乡两级广大干部职工坚定的改革信心，理解和支持改革的成果。
1.统一思想认识，坚定胜利信心
推进改革必须要有改革的内在动力，必须做到县市上下思想高度统一，步调一致。在改革的各个环节，县委、县政府都要十分注意引导全县上下统一对乡镇机构改革的认识，坚持做好在成绩面前，克服自满情绪；在困难面前，顶住各种压力，坚定信心。县委、县级政府主要领导要敢于承担社会稳定的政治压力和改革成本的经济压力，坚持改革不动摇，坚定不移地把乡镇综合配套改革推向前进。
2.严格把握政策，坚持阳光操作
第一，严格执行统一的政策，不开口子，不变通，避免因政策上的差异而引起的攀比和不安定。
第二，严格做到公开、公平、公正。从方案的制定、基础资料的认可，到竞争上岗的操作、分流人员的确定、清产核资的结果和债权债务的核定，每一环节都张榜公布，做到“政策、方案、过程、结果”四公开。
第三，严格依法依规办事。严格依法办事，做到出台政策有法律的依据，执行政策符合法定程序，经得起法律检验。同时，站所人员置换身份时，应坚持做到“六个一”，即一张表(自愿置换身份申请表)，一张榜(自愿置换身份各种数据公示榜)，一份合同(自愿置换身份合同)，一个存折(经济补偿金，由财政直拨个人银行账户)，一本手册(基本养老保险手册)，一个证(再就业优惠证)。到目前为止，还没有置换身份人员“翻烧饼”的现象。
第四，严格遵守改革纪律。在改革中，县乡两级严格遵守改革的政治纪律、组织纪律、工作纪律和财经纪律，不准搞“上有政策，下有对策”，不得以任何形式、任何理由拖延或阻碍乡镇机构改革工作的进程。严禁县直主管部门以任何形式、任何理由干预乡镇的机构设置、人员配备。严禁借改革之机，转移资金，私分钱物，挥霍浪费和侵吞公有财产。
3.坚持以人为本，以情动人，以理服人。
在改革中应十分注意掌握改革对象的思想动态，把思想政治工作贯穿于改革的全过程，在进行每一项重大改革方案出台前召开一次通气会，在改革方案退出时召开一次动员会，给每个改革对象发一封公开信，与改革对象见一次面，谈一次心，组织一次创业事迹宣讲活动，妥善做好人员安置工作。如湖北省咸安区乡镇机关和事业单位改革共分流1700人，通过农村“养事”项目聘用一批(320人)、帮助创业扶持一批(121人)、鼓励外出谋职走一批(493人)、充实基层安置一批(56人)、内退一批(237人)，适当安置了1227人，占72.2%。
4.坚持科学决策，统筹安排，平衡推进
第一，坚持民主决策。在每一项措施出台前，都要按民主集中制的原则，通过书记办公会，常委会和四大家联席会，将改与不改的利弊，改革的方案、方法、步骤和启动时间交给全体领导成员充分讨论，倾听各种不同意见，反复磋商，求得认识上的统一，形成改革的良好氛围，从而保证改革工作在领导层的高度统一。
第二，做到全盘安排，分步实施。一个时期突出一个重点，集中力量各个击破，有计划、有步骤地把各项改革措施落实到位。
第三，积极筹措资金，确保改革成本到位。县级政府可以想办法筹集资金或通过压缩财政开支等措施来保证改革成本的落实。
推进乡镇政府机构改革的实践证明，建立“小而强”的乡镇政府，是在建设社会主义新农村时期为农提供服务的一条符合我国国情的改革之路，是我国农村社会发展的一条必经之路，将对我国新农村建设产生较大的影响和积极的推动作用。
*基金项目：国家社科基金项目《建设社会主义新农村与乡镇政府机构改革研究》(06BZZ034)的部分研究成果。
作者简介：孟白，男，河南省社会科学院社会发展研究所副研究员。
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