“十三五”时期航空经济区法律政策创新研究
2016-01-16 点击量： 1904
来源：《中州学刊》2015年第12期
作者：丁同民
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随着世界经济全球化趋势的加强，航空经济快速发展。一般而言，航空经济的发展要经过航空港经济、临空经济等阶段，航空经济区要遵循由航空枢纽向航空产业集聚区再向航空都市发展的规律。“十三五”时期，世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展，世界经济在深度调整中曲折复苏。郑州航空港经济综合实验区（以下简称郑州航空港区）作为我国第一个以发展航空港经济为主的综合实验区，只有既遵循航空经济区发展规律，又因地制宜地进行法律政策创新，才能探索出以航空港经济促进发展方式转变的新模式，才能真正成为全国航空港经济发展先行区。郑州航空港区肩负着在国家层面就如何发展航空经济区进行先行先试的责任，因此，国家、有关地方或部门要充分释放法律政策创新的潜力、预留法律政策创新的空间，加快形成一批重大的“可复制、可推广”制度，提高河南对国家的“制度贡献度”，为航空经济发展提供强有力的法律政策支撑。本文在透视郑州航空港区法律政策现状的基础上，提出进一步创新的思路和措施。
一、郑州航空港区法律政策创新的现状
近年来，郑州航空港区按照“建设大枢纽、培育大产业、塑造大都市”的要求，积极进行法律政策创新和体制机制创新，建立了“两级三层”①的管理体制。郑州市人民政府委托郑州航空港区行使行政执法权，建立实验区与省直部门直通车制度，在财税、口岸建设及通关便利化、金融、产业发展等方面出台了支持郑州航空港区发展的一系列政策。郑州航空港区在投资和贸易便利化等方面，注重“制度创新、先行先试”，也取得了明显成效。不过，郑州航空港区是一个新生事物，相关主体在法律政策创新方面仍存在一些急需解决的问题。
第一，郑州航空港区法律政策先行先试不够，缺乏较为完善的法律规范和政策引导。《国务院关于郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013―2025年）的批复》指出，河南省人民政府要按照《郑州航空港经济综合实验区发展规划》（以下简称《规划》）确定的战略定位、发展目标、空间布局和重点任务，积极开展先行先试，探索体制机制创新；国务院有关部门在政策制定、体制机制创新等方面加大支持力度，指导和帮助解决《规划》实施过程中遇到的问题。目前，有关地方和部门在法律政策创新方面顶层设计不够，没有大胆地进行先行先试。例如，截至目前，国家、河南省、郑州市在航空港区立法方面一直未出台有权威的法律法规，郑州航空港区立法框架未完全建立。再如，作为政府规章的“郑州航空港区管理办法”一直未出台，相关制度和政策更是滞后。从区域经济学和区域法治建设的角度讲，实验区是一个特殊的区域板块。根据国内外区域板块发展的经验，实验区要想实现健康快速发展，就必须有较为完善的区域法律政策加以规范和引导。
第二，郑州航空港区法律地位不明确，角色定位和职能不清。从理论上讲，《规划》的宗旨和国家设立郑州航空港区的最终目的，是要将郑州航空港区建成一个“经济区”，也就是建设一个全国航空港经济发展先行区。但截至目前，国家相关立法和部门文件都未对郑州航空港区的性质进行明确，致使郑州航空港区不是一个完整的“经济区”，也不是一个功能较为完整的“行政区”。尤其是在土地利用、产业布局、基础设施建设、经济利益分配等方面，郑州航空港区管委会只是起到了一定的协调、服务与统筹作用，难以真正进行组织领导、统筹安排和综合协调。由于“经济区”的管理权限是“切块”下放的，在实际运作中缺乏整体性和综合协调管理力度，所以在实际工作中，郑州航空港区并不具备相应的法律地位和执法主体资格，造成该区管委会的职能不清，有时会出现社会事务管理上的混乱或漏洞。
第三，郑州航空港区管理体制不顺，缺乏相对独立性和权威性。目前，在管理体制上，郑州航空港区党工委和管委会是河南省人民政府的派出机构，但不是一级独立的行政主体。从法理上讲，让郑州航空港区管委会真正成为该区各项事务的具体落实者和管理者，就必须使其具有相对独立性和权威性。另外，河南机场集团是归河南省人民政府所有的正厅级国有独资企业，负责新郑国际机场范围内的具体事务运营和管理。郑州航空港区党工委、管委会与河南机场集团的权利义务不明确，就有可能造成管理上的“盲区”或协作上的难度。再加上河南省、郑州市还设有省级、市级的航空港区建设领导小组，造成在实际的工作运筹中，各管理主体的职责范围相交叉。尤其是郑州航空港区管委会作为河南省人民政府的派出机构，是以一个“委”的建制出现的，其在郑州航空港区的规划、建设、监管、协调等方面缺乏权威性，工作效率受到一定的影响。譬如，目前郑州市通过委托执法的方式授予了郑州航空港区代管权，但郑州航空港区的各局（办）没有法人资格，郑州航空港区管委会作为法人出庭应诉工作非常繁重。郑州市的“委托行政执法”文件还规定：郑州航空港区承担“实质责任”，郑州市承担“形式责任”，其结果是郑州航空港区管委会承担了全部责任。从法律归责上讲，最后的责任主体难以具体明确。随着郑州航空港区社会管理事务的不断增加，加上实践中新情况的不断出现和各种复杂因素的叠加，郑州航空港区的执法效果难以达到预期目的。
第四，郑州航空港区泛行政化现象逐渐加重，市场化的要素配置机制尚未完全形成。航空港经济是吸引航空运输业、高端制造业和现代服务业集聚发展而形成的一种新的经济形态，郑州航空港区作为国家级的航空经济实验区，理应打造成为“政府职能转变的示范区、监管服务模式创新的先行区、要素市场化配置的先行区”，其工作重点应该放在土地开发、招商引资和企业服务等方面，为航空运输业、高端制造业和现代服务业的发展营造特殊的发展空间，为我国同类地区的发展提供经验和借鉴。截至目前，郑州航空港区支撑从审批制到备案制转变的行政能力尚未形成，事中事后的监管体系尚未建立，行业专业力量参与市场监督十分有限。如土地利用方案与土地行政规划之间缺乏协调；金融支持方式单一，缺乏机制灵活的开展离岸金融业务的平台，以致许多境外成员公司的外汇资金无法有效管理；融资租赁公司比较缺乏，无法有效支持飞机等大型航空器产业的发展。随着郑州航空港区的“扩容”，其人口管理、社区服务、文化卫生、科技教育、食品药品、社会保障、生态环境、社会治安综合治理等社会工作逐渐繁重。许多经济功能区为了与上级有关部门对口、衔接，管委会机构开始不断膨胀，人员越来越多。目前，郑州航空港区在运用市场化、中介化的要素机制和管理手段等方面相对滞后，依靠行政手段管理经济和社会事务的现象比较普遍，“小政府、大服务”模式未完全建立，致使郑州航空港区在行政管理和社会治理方面付出了大量的精力和财力，如果不在管理体制上加以引导和规范，郑州航空港区就很有可能逐渐与一级行政区相类似。
第五，郑州航空港区在投资、贸易、金融等服务领域的开放度不够，便利化机制仍需健全。目前，郑州航空港区在投资、贸易、金融等服务领域仍存在不同程度的准入壁垒限制和流程不畅通现象，对外商开放的透明度不够。譬如，对各类所有制企业的市场准入有不同的资质要求，在部分领域对民资与国资、外资与内资的准入没有做到一视同仁。在物流贸易方面，对航空货运企业的外资进入存在股比和经营范围限制，外资还不能进入一些与航空有关的服务业（维修、飞行培训等）领域，机场地面服务市场化运营程度低，导致货运服务水平不高；在跨境电商保税货物的仓储、交易、运输及其增值服务方面，未做到完全开放；在金融方面，对经常项下的人民币结算业务、境外人民币借款等账户活动仍有限制；在外资金融机构和民营资本设立银行方面，仍存在准入限制；在融资租赁方面，新型功能性金融机构的注册资本和业务经营范围的准入门槛比较高；在期货保税交易方面，作为特殊监管区域的郑州综合保税区、出口加工区还没有开展此项业务；等等。
二、加强郑州航空港区法律政策创新的基本思路
“十三五”时期，是我国航空经济区由“起飞到放飞”的关键阶段。加强郑州航空港区法律政策创新的基本思路，就是紧紧围绕将郑州航空港区打造成为“经济发展先行区、复合型经济功能区、体制机制创新示范区、法治中国先导区、国家治理体系和治理能力现代化实验区”，探索创新路径。
第一，围绕建设“经济发展先行区”，加强法律政策的先行先试和顶层设计。航空经济区法律政策创新要围绕建设经济发展先行区这一主线进行，任何时候不能有丝毫偏离。因为建设航空经济区是我国适应经济全球主义和区域主义角力的战略选择，是我国改革开放从东南部沿海向中西部深化的战略转移，肩负着全面深化改革、增强经济活力的历史使命。为了实现国家的战略目标，航空经济区必须大力推进区域开发开放，引进先进的管理模式和经验，在管理、投资、贸易、金融、土地、财税等方面先行先试，探索新形势下深化改革扩大开放的新经验。因此，要站在国家攻坚克难的高度，解剖好郑州航空港区这只“麻雀”，提高河南为全国航空经济区发展的“制度贡献度”。虽然目前国家没有专门的航空经济区领导机构，也没有出台全国性的航空经济区法规，但实际上国家让河南在这一方面积极探索，适时出台一些可复制、可推广的地方性法律政策，为区域经济发展与转型升级进行路径探索。
第二，立足区域经济一体化，围绕建设“复合型经济功能区”，实现行政区与经济区的良性互动。从理论上讲，在特定区域是行政区还是经济区的角色定位问题上，一般有三种认识：一是使行政区划尽量与经济区吻合；二是使经济区的界限与行政区的界限保持一致；三是正视行政区与经济区的交叉关系，通过协调政府、企业和市场三者之间的关系，实现行政区与经济区的良性互动。一般而言，肩负特定使命的区域的发展要经历三个大的阶段：单一型经济功能区阶段、复合型经济功能区阶段、新公共服务型政府功能区阶段。实践证明，区域经济发展到一定阶段，就会在特定的经济区域内产生大量的区域公共问题，其实质是特定区域同时作为“行政区与经济区”的角色冲突。从目前郑州航空港区的发展状况与态势来看，其经济区与行政区的角色日益交织。在“十三五”时期，把郑州航空港区建设成为复合型经济功能区，进而实现郑州航空港区作为行政区与经济区的良性互动，就成为不二选择。为此，要进一步强化、提升郑州航空港区管委会的发展规划、行政管理、经济发展、社会治理等职能和权力；参照“大部门体制”，成立郑州航空港区公共事务委员会。在郑州航空港区的管委会和公共事务委员会之间通过委托授权和相关责任契约，由公共事务委员会全面负责城市管理、教育文化、社会发展等公共事务，对社会组织和居民事务实行“自治制”，逐步简化郑州航空港区的管理层次，为促进郑州航空港区经济一体化和行政一体化奠定基础。
第三，破除体制机制障碍，围绕建设“体制机制创新示范区”，积极推进体制机制创新。受思想观念、传统体制、发展阶段、法律政策等因素制约，郑州航空港区体制机制创新示范区建设尚需时日。郑州航空港区发展肩负着推进区域经济发展和探索区域可复制、可推广经验与模式的双重任务，尤其要把探索区域可复制、可推广经验与模式作为第一任务，这也是国家设立郑州航空港区的意图。当郑州航空港区作为“实验区”与“实验”这一国家任务发生矛盾乃至冲突时，其发展就必须服从国家“实验”这一首要目的。因此，郑州航空港区没有理由不坚持高水平开放和“竞争中立”原则，更不能为不进行制度、体制、机制等全方位、多领域创新寻找理由。尤其是对于一些中央事权，可以通过一定的程序，积极争取国家支持，让中央事权在郑州航空港区落地。
第四，当好法治建设排头兵，围绕建设“法治中国先导区”，推进区域法治现代化。航空经济区作为国家认可并加以推进的一个特定区域，其历史使命一方面是成为推动我国经济发展的新引擎，另一方面是推进区域法治现代化。可以这样说，推进航空经济区法治建设，是依法治国方略在航空经济区的具体实践和生动体现。要把航空经济区打造成以航空经济为引领的现代产业基地，建设全球生产和消费供应链重要节点，没有一个法治化程度很高的营商环境是不可能的。目前，就郑州航空港区而言，一要加强“涉郑州航空港区”立法协调。根据我国《宪法》和《立法法》的相关规定，郑州航空港区的立法主体主要包括河南省人大及其常委会、河南省人民政府、郑州市人大及其常委会、郑州市人民政府等，这些主体要在区域规划、宏观调控、产业布局、社会保障、人才流动、环境保护等方面加强立法协调，使地方性法规和政府规章的制定既符合行政区利益，也符合经济区发展的要求。二要加强“涉郑州航空港区”行政执法合作。要加强郑州航空港区内的执法合作，尤其是加强郑州航空港区与郑州市有关执法部门、与区外有关执法部门的协调与合作，如可以通过制定执法合作协议、章程等，将郑州航空港区执法活动涉及的产业布局、基础设施、交通运输、文献信息、环境保护等内容制度化、规范化，最大程度地保障和促进协议各方履约。三要加强“涉郑州航空港区”司法资源整合。郑州航空港区的司法机关之间以及郑州航空港区的司法机关与郑州市、河南省的司法机关之间要加强司法协调、统一司法标准、加强司法协助，放大司法服务功能。
第五，围绕建设“国家治理体系和治理能力现代化实验区”，提高社会治理能力和水平。现代治理理论认为，政府不是公共产品的唯一提供者，政府须通过积极与社会合作才能实现“善治”。随着我国政府职能的转变、政府和市场关系的理性回归，社会治理主体多元化。把郑州航空港区建成重要的国际航空物流中心，对该区治理体系和治理能力现代化提出了很高的要求。一般而言，航空经济区不是一级政府，仅是政府的派出机构，应在发挥市场主体、社会组织等社会力量的作用方面，积极探索社会治理的新路径。在非基本公共服务领域，凡适合社会力量承担的，要通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。尤其在相关标准的制定、资格认证审查、质量检测等方面，应加强与非政府组织的合作与协商。为此，要优化郑州航空港区的组织架构，大力压缩经济管理部门，整合城市建设与管理部门，综合设置社会管理部门，建立辅助决策的信息系统和智囊系统，实现郑州航空港区经济和行政一体化、管理体制规范化和科学化、公共服务社会化和市场化、城市建设管理统筹化和协调化，最终形成“小政府、大服务”的社会治理体制，为郑州航空港区发展营造法治化、国际化、市场化的创业创新环境。
三、加强郑州航空港区法律政策创新的对策建议
“十三五”时期，要站在国家需要和依法治国的高度，立足于“实验区”和“实验”的定位和实际，坚持以法治思维和法治方法来研究“实验区”和“实验”的问题。郑州航空港区法律政策创新既要遵守国家现行法律政策，又要对现行法律政策有所突破。尤其要在激活市场主体，优化国际化、市场化、法治化的营商环境，强化政府服务功能等方面，处理好地方立法权限与中央事权的关系，把握好政策的灵活性与法的稳定性之间的平衡，充分释放制度创新的潜力，预留制度创新的空间，为郑州航空港区经济社会健康快速发展提供强有力的法律政策支撑。
第一，对郑州航空港区大胆地进行“压力测试”和“制度实验”，加快形成一批“可复制、可推广”的法律政策。目前，经济全球主义和区域主义相互交织，全球贸易自由化与便利化进程大大加快。在此背景下，国家设立航空经济区的目的之一，就是进行更高水平的实验和渐次开放，以应对全球范围内贸易自由化的潮流，对内以开放倒逼改革，加快政府职能转变，逐步消除影响市场经济发展的各种弊端和障碍，也就是进行“压力测试”。为此，航空经济区肩负着航空港经济“制度创新”“先行先试”的使命，其目的是形成一批“可复制、可推广”的制度，这不仅是我国应对国内外经济困境的措施，也是对重构国际经济新秩序的制度贡献。就郑州航空港区而言，有关部门应在地方立法调研的基础上，先制定省政府规章“郑州航空港区管理办法”，该办法可作为郑州航空港区发展的过渡性制度安排。待地方立法条件成熟后，再制定“郑州航空港区条例”。该条例应包括以下主要内容：总则；分则（包括管理体制、征地拆迁补偿、投融资便利化、贸易便利化、物流便利化、监管便利化、涉外诉讼和仲裁、人才政策等）；附则；等等。在此基础上，加快形成一批在国家层面“可复制、可推广”的制度，既服务于河南的转型升级与可持续发展，又提高河南在服务国家大局中的“贡献度”，切实把制度创新的优势转化为国家应对贸易自由化与便利化的趋势，加快国家贸易、投资、金融等领域的扩大开放和转型升级步伐。
第二，立足航空经济区作为复合型经济功能区的定位，进一步规范郑州航空港区的管理体制。目前，郑州航空港区的管理体制涉及河南省委省政府、省市两级领导小组、郑州市委市政府、郑州航空港区党工委和管委会、河南机场集团、新郑国际机场等多个管理主体。笔者认为，在一个较长的时间内，郑州航空港区不会成为一个纯粹的经济区或行政区。鉴于郑州航空港区是一个兼具经济区功能与行政区功能的复合型经济功能区，其管理体制定位要考虑三个方面：一要站在国家发展战略的高度，着眼于打造经济全球化与区域化的国际平台；二要顺应区域经济一体化乃至体制一体化的趋势；三要围绕推进商品、要素的自由流动和资源的大范围优化配置，进行管理体制的大胆设计。郑州航空港区的管理体制要遵循“先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善”的原则，在实际运行过程中，既要同河南省人民政府、郑州市人民政府及其工作部门的管理体制有效对接，协调好纵向政府之间的关系；又要与综合保税区、河南机场集团、新郑国际机场、郑州市、中牟县、新郑市、尉氏县等多层次政府体制相协调，协调好横向政府之间的关系。实现郑州航空港区的“五大定位”②和“建设大枢纽、培育大产业、塑造大都市”的目标，迫切需要一个高规格、强有力的管理机构来统领。未来5年，郑州航空港区管理体制应该成为一个较为成熟的体制。为此，要逐步整合省市两级领导小组以及郑州市、洛阳市、开封市、河南机场集团、新郑国际机场等部门的领导力量，在省级层面成立高规格的郑州航空港区或中国（河南）自贸区建设领导小组，全面统筹协调郑州航空港区或中国（河南）自贸区建设工作。同时，抽调省发展和改革委员会以及郑州市、洛阳市、开封市、郑州航空港区、河南机场集团、新郑国际机场等部门的负责同志，作为郑州航空港区建设领导小组办公室成员，并根据郑州航空港区的工作需要，把领导小组办公室成员划分为若干工作小组。
第三，逐步淡化郑州航空港区的行政色彩，强化其在土地开发、项目引进、产业集聚、企业服务等方面的功能与服务。就航空经济区发展需要而言，航空经济区没有一定的管理职能是不行的，但又不能把航空经济区打造成“职责全能政府、责任无限政府”。因此，航空经济区要坚持“竞争中立”原则，要为所有市场主体提供相同的竞争制度环境，尤其要将资产评估、鉴定、咨询、认证、检验检测等职能逐步交由法律、会计、信用、认证、检验检测等专业服务机构承担。如在郑州航空港区二级机构的设立与管理方面，不一定要按照与郑州市或省直有关部门对口的原则设立二级机构，省、市两级政府以及河南机场集团、新郑国际机场等部门可以采取召开联席会、签订行政契约或网格化的方式为企业服务。在建设行政审批协同服务模式和集中统一的市场监管体系方面，要对有关行政审批建立“一口受理、综合审批、信息共享、统一发证”的协同服务模式。在质量检测、食品药品监管、知识产权保护、工商、税务等方面，要综合协调市场主体利益、社会意愿、公共利益、公共安全之间的关系，实现统一高效监管和政府、市场、社会三者之间良性互动。同时，要充分发挥郑州航空港区法律政策研究会等智库的决策咨询作用，成立由国际贸易、金融、法律、知识产权等方面专业人士组成的若干专业咨询委员会，进一步提高郑州航空港区决策的科学化、民主化、法治化水平。
第四，围绕“货物进出自由、货物存储自由、货币流通自由、贸易自由、人员进出自由”目标，加快郑州航空港区在投资、贸易、金融等领域的制度创新步伐。一是加强郑州航空港区宏观制度层面的创新。对涉及投资领域的制度创新，要在服务业开放、负面清单管理模式、对外投资服务促进体系等方面进行创新，其目的是促进投资领域扩大开放；对涉及贸易领域的制度创新，要在海关监管、税收政策、金融服务、物流和船舶管理等方面进行创新，其目的是促进对外贸易转型升级；对涉及金融领域的制度创新，要在人民币国际化、外汇管理、跨境融资自由化、外资金融机构准入等方面进行创新，其目的是扩大金融服务业的开放；对涉及监督管理的制度创新，要在“一线放开”“二线安全高效管住”以及加强协作监管等方面进行创新，其目的是完善监管方式。二是加强郑州航空港区微观制度层面的创新。要着重在负面清单管理、备案管理、工商登记管理、金融业监管、航运管理、文化市场管理、质检政策、税收政策等方面进行创新。要加快对负面清单管理、备案管理以及金融业监管的制度创新步伐，一方面使郑州航空港区承担起航空港经济发展的重要任务，另一方面使郑州航空港区的负面清单管理、备案管理、金融业监管等制度成为可复制、可借鉴的经验。
第五，推进郑州航空港区的综合监管和综合执法工作，加快培育国际化、市场化、法治化的营商环境。随着国际投资和贸易门槛的降低、金融制度的创新、服务领域的不断开放，政府、市场和社会三者之间的关系势必受到较大冲击。这要求涉及郑州航空港区的政策制定职能与监督处罚职能相对分开、监督处罚职能与检验职能相对分开，并对培育郑州航空港区的国际化、市场化、法治化营商环境提出了要求。中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》提出，鼓励和支持试点单位大胆探索、创新体制，允许试点单位对涉及政府职能和机构设置的有关规定有所突破。郑州航空港区作为我国第一个“航空经济试验区”，在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理等领域，理应争取开展综合监管和综合执法工作试点，实行“一支队伍管执法”。当前，开展综合监管和综合执法工作试点，一要遵守WTO规则等国际贸易规则，积极应对TPP和TTIP的冲击，提高在国际化规则下行动的自觉性，同时维护我国的经济安全；二要建立综合监管和综合执法工作机制，遵循市场经济规律，通过综合监管和综合执法来优化配置要素资源，加快形成“行政监管、行业自律、社会监督、公众参与”的综合监管体系；三要加强综合监管和综合执法工作机制的信息平台建设，深化省、市政法机关与郑州航空港区政法机构和金融监管部门的合作，及时做好相应的执法标准研究、会签，使行政执法与刑事司法有序、无缝衔接。尤其要在公开征询意见、综合审批和综合执法、监管信息共享、信用管理、国家安全审查和反垄断审查、综合统计与评估、风险防控和预警等方面，加强综合监管和综合执法制度的顶层设计。
第六，建立健全郑州航空港区商事仲裁制度，提高“涉郑州航空港区”商事仲裁的专业水平和国际化程度。一般而言，在自由贸易背景下发生的争议要以最能体现意思自治的方式即仲裁的方式解决。在航空经济区内发生的民商事纠纷可以采取仲裁的方式解决，如上海国际仲裁中心、上海国际航空仲裁院已在上海自贸区内设立。“十三五”时期，要切实解决郑州航空港区无商事仲裁机构的问题。可以设立郑州航空港区仲裁院，其方案直报河南省司法厅，由河南省司法厅报备国家司法部后适时设立。要适时颁布“郑州航空港区仲裁规则”，具体内容可借鉴《联合国国际贸易法委员会仲裁规则》（2010年修订）、《斯德哥尔摩商会仲裁院仲裁规则》等国际仲裁规则的先进理念和相关实践经验，并结合郑州航空港区仲裁资源的实际情况予以确定。鉴于仲裁裁决无强制执行力，在“郑州航空港区仲裁规则”出台后，可由河南省高级人民法院指定郑州市中级人民法院作为贸易仲裁案件的司法审查管辖法院，并要求郑州市中级人民法院出台“关于对适用‘郑州航空港区仲裁规则’仲裁案件司法审查工作的若干意见”。“十三五”时期，经过多方持续努力，力争建立我国第一个航空国际贸易商事仲裁中心，最大程度地提高郑州航空港区仲裁制度的权威和影响力。同时，郑州航空港区人民法院和人民检察院应适时向专门法院、专门检察院转变。在这方面，可以借鉴深圳市前海合作区人民法院的做法。
作者简介：丁同民，男，河南省社会科学院副院长，研究员（郑州450002）
一、郑州航空港区法律政策创新的现状
近年来，郑州航空港区按照“建设大枢纽、培育大产业、塑造大都市”的要求，积极进行法律政策创新和体制机制创新，建立了“两级三层”①的管理体制。郑州市人民政府委托郑州航空港区行使行政执法权，建立实验区与省直部门直通车制度，在财税、口岸建设及通关便利化、金融、产业发展等方面出台了支持郑州航空港区发展的一系列政策。郑州航空港区在投资和贸易便利化等方面，注重“制度创新、先行先试”，也取得了明显成效。不过，郑州航空港区是一个新生事物，相关主体在法律政策创新方面仍存在一些急需解决的问题。
第一，郑州航空港区法律政策先行先试不够，缺乏较为完善的法律规范和政策引导。《国务院关于郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013―2025年）的批复》指出，河南省人民政府要按照《郑州航空港经济综合实验区发展规划》（以下简称《规划》）确定的战略定位、发展目标、空间布局和重点任务，积极开展先行先试，探索体制机制创新；国务院有关部门在政策制定、体制机制创新等方面加大支持力度，指导和帮助解决《规划》实施过程中遇到的问题。目前，有关地方和部门在法律政策创新方面顶层设计不够，没有大胆地进行先行先试。例如，截至目前，国家、河南省、郑州市在航空港区立法方面一直未出台有权威的法律法规，郑州航空港区立法框架未完全建立。再如，作为政府规章的“郑州航空港区管理办法”一直未出台，相关制度和政策更是滞后。从区域经济学和区域法治建设的角度讲，实验区是一个特殊的区域板块。根据国内外区域板块发展的经验，实验区要想实现健康快速发展，就必须有较为完善的区域法律政策加以规范和引导。
第二，郑州航空港区法律地位不明确，角色定位和职能不清。从理论上讲，《规划》的宗旨和国家设立郑州航空港区的最终目的，是要将郑州航空港区建成一个“经济区”，也就是建设一个全国航空港经济发展先行区。但截至目前，国家相关立法和部门文件都未对郑州航空港区的性质进行明确，致使郑州航空港区不是一个完整的“经济区”，也不是一个功能较为完整的“行政区”。尤其是在土地利用、产业布局、基础设施建设、经济利益分配等方面，郑州航空港区管委会只是起到了一定的协调、服务与统筹作用，难以真正进行组织领导、统筹安排和综合协调。由于“经济区”的管理权限是“切块”下放的，在实际运作中缺乏整体性和综合协调管理力度，所以在实际工作中，郑州航空港区并不具备相应的法律地位和执法主体资格，造成该区管委会的职能不清，有时会出现社会事务管理上的混乱或漏洞。
第三，郑州航空港区管理体制不顺，缺乏相对独立性和权威性。目前，在管理体制上，郑州航空港区党工委和管委会是河南省人民政府的派出机构，但不是一级独立的行政主体。从法理上讲，让郑州航空港区管委会真正成为该区各项事务的具体落实者和管理者，就必须使其具有相对独立性和权威性。另外，河南机场集团是归河南省人民政府所有的正厅级国有独资企业，负责新郑国际机场范围内的具体事务运营和管理。郑州航空港区党工委、管委会与河南机场集团的权利义务不明确，就有可能造成管理上的“盲区”或协作上的难度。再加上河南省、郑州市还设有省级、市级的航空港区建设领导小组，造成在实际的工作运筹中，各管理主体的职责范围相交叉。尤其是郑州航空港区管委会作为河南省人民政府的派出机构，是以一个“委”的建制出现的，其在郑州航空港区的规划、建设、监管、协调等方面缺乏权威性，工作效率受到一定的影响。譬如，目前郑州市通过委托执法的方式授予了郑州航空港区代管权，但郑州航空港区的各局（办）没有法人资格，郑州航空港区管委会作为法人出庭应诉工作非常繁重。郑州市的“委托行政执法”文件还规定：郑州航空港区承担“实质责任”，郑州市承担“形式责任”，其结果是郑州航空港区管委会承担了全部责任。从法律归责上讲，最后的责任主体难以具体明确。随着郑州航空港区社会管理事务的不断增加，加上实践中新情况的不断出现和各种复杂因素的叠加，郑州航空港区的执法效果难以达到预期目的。
第四，郑州航空港区泛行政化现象逐渐加重，市场化的要素配置机制尚未完全形成。航空港经济是吸引航空运输业、高端制造业和现代服务业集聚发展而形成的一种新的经济形态，郑州航空港区作为国家级的航空经济实验区，理应打造成为“政府职能转变的示范区、监管服务模式创新的先行区、要素市场化配置的先行区”，其工作重点应该放在土地开发、招商引资和企业服务等方面，为航空运输业、高端制造业和现代服务业的发展营造特殊的发展空间，为我国同类地区的发展提供经验和借鉴。截至目前，郑州航空港区支撑从审批制到备案制转变的行政能力尚未形成，事中事后的监管体系尚未建立，行业专业力量参与市场监督十分有限。如土地利用方案与土地行政规划之间缺乏协调；金融支持方式单一，缺乏机制灵活的开展离岸金融业务的平台，以致许多境外成员公司的外汇资金无法有效管理；融资租赁公司比较缺乏，无法有效支持飞机等大型航空器产业的发展。随着郑州航空港区的“扩容”，其人口管理、社区服务、文化卫生、科技教育、食品药品、社会保障、生态环境、社会治安综合治理等社会工作逐渐繁重。许多经济功能区为了与上级有关部门对口、衔接，管委会机构开始不断膨胀，人员越来越多。目前，郑州航空港区在运用市场化、中介化的要素机制和管理手段等方面相对滞后，依靠行政手段管理经济和社会事务的现象比较普遍，“小政府、大服务”模式未完全建立，致使郑州航空港区在行政管理和社会治理方面付出了大量的精力和财力，如果不在管理体制上加以引导和规范，郑州航空港区就很有可能逐渐与一级行政区相类似。
第五，郑州航空港区在投资、贸易、金融等服务领域的开放度不够，便利化机制仍需健全。目前，郑州航空港区在投资、贸易、金融等服务领域仍存在不同程度的准入壁垒限制和流程不畅通现象，对外商开放的透明度不够。譬如，对各类所有制企业的市场准入有不同的资质要求，在部分领域对民资与国资、外资与内资的准入没有做到一视同仁。在物流贸易方面，对航空货运企业的外资进入存在股比和经营范围限制，外资还不能进入一些与航空有关的服务业（维修、飞行培训等）领域，机场地面服务市场化运营程度低，导致货运服务水平不高；在跨境电商保税货物的仓储、交易、运输及其增值服务方面，未做到完全开放；在金融方面，对经常项下的人民币结算业务、境外人民币借款等账户活动仍有限制；在外资金融机构和民营资本设立银行方面，仍存在准入限制；在融资租赁方面，新型功能性金融机构的注册资本和业务经营范围的准入门槛比较高；在期货保税交易方面，作为特殊监管区域的郑州综合保税区、出口加工区还没有开展此项业务；等等。
二、加强郑州航空港区法律政策创新的基本思路
“十三五”时期，是我国航空经济区由“起飞到放飞”的关键阶段。加强郑州航空港区法律政策创新的基本思路，就是紧紧围绕将郑州航空港区打造成为“经济发展先行区、复合型经济功能区、体制机制创新示范区、法治中国先导区、国家治理体系和治理能力现代化实验区”，探索创新路径。
第一，围绕建设“经济发展先行区”，加强法律政策的先行先试和顶层设计。航空经济区法律政策创新要围绕建设经济发展先行区这一主线进行，任何时候不能有丝毫偏离。因为建设航空经济区是我国适应经济全球主义和区域主义角力的战略选择，是我国改革开放从东南部沿海向中西部深化的战略转移，肩负着全面深化改革、增强经济活力的历史使命。为了实现国家的战略目标，航空经济区必须大力推进区域开发开放，引进先进的管理模式和经验，在管理、投资、贸易、金融、土地、财税等方面先行先试，探索新形势下深化改革扩大开放的新经验。因此，要站在国家攻坚克难的高度，解剖好郑州航空港区这只“麻雀”，提高河南为全国航空经济区发展的“制度贡献度”。虽然目前国家没有专门的航空经济区领导机构，也没有出台全国性的航空经济区法规，但实际上国家让河南在这一方面积极探索，适时出台一些可复制、可推广的地方性法律政策，为区域经济发展与转型升级进行路径探索。
第二，立足区域经济一体化，围绕建设“复合型经济功能区”，实现行政区与经济区的良性互动。从理论上讲，在特定区域是行政区还是经济区的角色定位问题上，一般有三种认识：一是使行政区划尽量与经济区吻合；二是使经济区的界限与行政区的界限保持一致；三是正视行政区与经济区的交叉关系，通过协调政府、企业和市场三者之间的关系，实现行政区与经济区的良性互动。一般而言，肩负特定使命的区域的发展要经历三个大的阶段：单一型经济功能区阶段、复合型经济功能区阶段、新公共服务型政府功能区阶段。实践证明，区域经济发展到一定阶段，就会在特定的经济区域内产生大量的区域公共问题，其实质是特定区域同时作为“行政区与经济区”的角色冲突。从目前郑州航空港区的发展状况与态势来看，其经济区与行政区的角色日益交织。在“十三五”时期，把郑州航空港区建设成为复合型经济功能区，进而实现郑州航空港区作为行政区与经济区的良性互动，就成为不二选择。为此，要进一步强化、提升郑州航空港区管委会的发展规划、行政管理、经济发展、社会治理等职能和权力；参照“大部门体制”，成立郑州航空港区公共事务委员会。在郑州航空港区的管委会和公共事务委员会之间通过委托授权和相关责任契约，由公共事务委员会全面负责城市管理、教育文化、社会发展等公共事务，对社会组织和居民事务实行“自治制”，逐步简化郑州航空港区的管理层次，为促进郑州航空港区经济一体化和行政一体化奠定基础。
第三，破除体制机制障碍，围绕建设“体制机制创新示范区”，积极推进体制机制创新。受思想观念、传统体制、发展阶段、法律政策等因素制约，郑州航空港区体制机制创新示范区建设尚需时日。郑州航空港区发展肩负着推进区域经济发展和探索区域可复制、可推广经验与模式的双重任务，尤其要把探索区域可复制、可推广经验与模式作为第一任务，这也是国家设立郑州航空港区的意图。当郑州航空港区作为“实验区”与“实验”这一国家任务发生矛盾乃至冲突时，其发展就必须服从国家“实验”这一首要目的。因此，郑州航空港区没有理由不坚持高水平开放和“竞争中立”原则，更不能为不进行制度、体制、机制等全方位、多领域创新寻找理由。尤其是对于一些中央事权，可以通过一定的程序，积极争取国家支持，让中央事权在郑州航空港区落地。
第四，当好法治建设排头兵，围绕建设“法治中国先导区”，推进区域法治现代化。航空经济区作为国家认可并加以推进的一个特定区域，其历史使命一方面是成为推动我国经济发展的新引擎，另一方面是推进区域法治现代化。可以这样说，推进航空经济区法治建设，是依法治国方略在航空经济区的具体实践和生动体现。要把航空经济区打造成以航空经济为引领的现代产业基地，建设全球生产和消费供应链重要节点，没有一个法治化程度很高的营商环境是不可能的。目前，就郑州航空港区而言，一要加强“涉郑州航空港区”立法协调。根据我国《宪法》和《立法法》的相关规定，郑州航空港区的立法主体主要包括河南省人大及其常委会、河南省人民政府、郑州市人大及其常委会、郑州市人民政府等，这些主体要在区域规划、宏观调控、产业布局、社会保障、人才流动、环境保护等方面加强立法协调，使地方性法规和政府规章的制定既符合行政区利益，也符合经济区发展的要求。二要加强“涉郑州航空港区”行政执法合作。要加强郑州航空港区内的执法合作，尤其是加强郑州航空港区与郑州市有关执法部门、与区外有关执法部门的协调与合作，如可以通过制定执法合作协议、章程等，将郑州航空港区执法活动涉及的产业布局、基础设施、交通运输、文献信息、环境保护等内容制度化、规范化，最大程度地保障和促进协议各方履约。三要加强“涉郑州航空港区”司法资源整合。郑州航空港区的司法机关之间以及郑州航空港区的司法机关与郑州市、河南省的司法机关之间要加强司法协调、统一司法标准、加强司法协助，放大司法服务功能。
第五，围绕建设“国家治理体系和治理能力现代化实验区”，提高社会治理能力和水平。现代治理理论认为，政府不是公共产品的唯一提供者，政府须通过积极与社会合作才能实现“善治”。随着我国政府职能的转变、政府和市场关系的理性回归，社会治理主体多元化。把郑州航空港区建成重要的国际航空物流中心，对该区治理体系和治理能力现代化提出了很高的要求。一般而言，航空经济区不是一级政府，仅是政府的派出机构，应在发挥市场主体、社会组织等社会力量的作用方面，积极探索社会治理的新路径。在非基本公共服务领域，凡适合社会力量承担的，要通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。尤其在相关标准的制定、资格认证审查、质量检测等方面，应加强与非政府组织的合作与协商。为此，要优化郑州航空港区的组织架构，大力压缩经济管理部门，整合城市建设与管理部门，综合设置社会管理部门，建立辅助决策的信息系统和智囊系统，实现郑州航空港区经济和行政一体化、管理体制规范化和科学化、公共服务社会化和市场化、城市建设管理统筹化和协调化，最终形成“小政府、大服务”的社会治理体制，为郑州航空港区发展营造法治化、国际化、市场化的创业创新环境。
三、加强郑州航空港区法律政策创新的对策建议
“十三五”时期，要站在国家需要和依法治国的高度，立足于“实验区”和“实验”的定位和实际，坚持以法治思维和法治方法来研究“实验区”和“实验”的问题。郑州航空港区法律政策创新既要遵守国家现行法律政策，又要对现行法律政策有所突破。尤其要在激活市场主体，优化国际化、市场化、法治化的营商环境，强化政府服务功能等方面，处理好地方立法权限与中央事权的关系，把握好政策的灵活性与法的稳定性之间的平衡，充分释放制度创新的潜力，预留制度创新的空间，为郑州航空港区经济社会健康快速发展提供强有力的法律政策支撑。
第一，对郑州航空港区大胆地进行“压力测试”和“制度实验”，加快形成一批“可复制、可推广”的法律政策。目前，经济全球主义和区域主义相互交织，全球贸易自由化与便利化进程大大加快。在此背景下，国家设立航空经济区的目的之一，就是进行更高水平的实验和渐次开放，以应对全球范围内贸易自由化的潮流，对内以开放倒逼改革，加快政府职能转变，逐步消除影响市场经济发展的各种弊端和障碍，也就是进行“压力测试”。为此，航空经济区肩负着航空港经济“制度创新”“先行先试”的使命，其目的是形成一批“可复制、可推广”的制度，这不仅是我国应对国内外经济困境的措施，也是对重构国际经济新秩序的制度贡献。就郑州航空港区而言，有关部门应在地方立法调研的基础上，先制定省政府规章“郑州航空港区管理办法”，该办法可作为郑州航空港区发展的过渡性制度安排。待地方立法条件成熟后，再制定“郑州航空港区条例”。该条例应包括以下主要内容：总则；分则（包括管理体制、征地拆迁补偿、投融资便利化、贸易便利化、物流便利化、监管便利化、涉外诉讼和仲裁、人才政策等）；附则；等等。在此基础上，加快形成一批在国家层面“可复制、可推广”的制度，既服务于河南的转型升级与可持续发展，又提高河南在服务国家大局中的“贡献度”，切实把制度创新的优势转化为国家应对贸易自由化与便利化的趋势，加快国家贸易、投资、金融等领域的扩大开放和转型升级步伐。
第二，立足航空经济区作为复合型经济功能区的定位，进一步规范郑州航空港区的管理体制。目前，郑州航空港区的管理体制涉及河南省委省政府、省市两级领导小组、郑州市委市政府、郑州航空港区党工委和管委会、河南机场集团、新郑国际机场等多个管理主体。笔者认为，在一个较长的时间内，郑州航空港区不会成为一个纯粹的经济区或行政区。鉴于郑州航空港区是一个兼具经济区功能与行政区功能的复合型经济功能区，其管理体制定位要考虑三个方面：一要站在国家发展战略的高度，着眼于打造经济全球化与区域化的国际平台；二要顺应区域经济一体化乃至体制一体化的趋势；三要围绕推进商品、要素的自由流动和资源的大范围优化配置，进行管理体制的大胆设计。郑州航空港区的管理体制要遵循“先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善”的原则，在实际运行过程中，既要同河南省人民政府、郑州市人民政府及其工作部门的管理体制有效对接，协调好纵向政府之间的关系；又要与综合保税区、河南机场集团、新郑国际机场、郑州市、中牟县、新郑市、尉氏县等多层次政府体制相协调，协调好横向政府之间的关系。实现郑州航空港区的“五大定位”②和“建设大枢纽、培育大产业、塑造大都市”的目标，迫切需要一个高规格、强有力的管理机构来统领。未来5年，郑州航空港区管理体制应该成为一个较为成熟的体制。为此，要逐步整合省市两级领导小组以及郑州市、洛阳市、开封市、河南机场集团、新郑国际机场等部门的领导力量，在省级层面成立高规格的郑州航空港区或中国（河南）自贸区建设领导小组，全面统筹协调郑州航空港区或中国（河南）自贸区建设工作。同时，抽调省发展和改革委员会以及郑州市、洛阳市、开封市、郑州航空港区、河南机场集团、新郑国际机场等部门的负责同志，作为郑州航空港区建设领导小组办公室成员，并根据郑州航空港区的工作需要，把领导小组办公室成员划分为若干工作小组。
第三，逐步淡化郑州航空港区的行政色彩，强化其在土地开发、项目引进、产业集聚、企业服务等方面的功能与服务。就航空经济区发展需要而言，航空经济区没有一定的管理职能是不行的，但又不能把航空经济区打造成“职责全能政府、责任无限政府”。因此，航空经济区要坚持“竞争中立”原则，要为所有市场主体提供相同的竞争制度环境，尤其要将资产评估、鉴定、咨询、认证、检验检测等职能逐步交由法律、会计、信用、认证、检验检测等专业服务机构承担。如在郑州航空港区二级机构的设立与管理方面，不一定要按照与郑州市或省直有关部门对口的原则设立二级机构，省、市两级政府以及河南机场集团、新郑国际机场等部门可以采取召开联席会、签订行政契约或网格化的方式为企业服务。在建设行政审批协同服务模式和集中统一的市场监管体系方面，要对有关行政审批建立“一口受理、综合审批、信息共享、统一发证”的协同服务模式。在质量检测、食品药品监管、知识产权保护、工商、税务等方面，要综合协调市场主体利益、社会意愿、公共利益、公共安全之间的关系，实现统一高效监管和政府、市场、社会三者之间良性互动。同时，要充分发挥郑州航空港区法律政策研究会等智库的决策咨询作用，成立由国际贸易、金融、法律、知识产权等方面专业人士组成的若干专业咨询委员会，进一步提高郑州航空港区决策的科学化、民主化、法治化水平。
第四，围绕“货物进出自由、货物存储自由、货币流通自由、贸易自由、人员进出自由”目标，加快郑州航空港区在投资、贸易、金融等领域的制度创新步伐。一是加强郑州航空港区宏观制度层面的创新。对涉及投资领域的制度创新，要在服务业开放、负面清单管理模式、对外投资服务促进体系等方面进行创新，其目的是促进投资领域扩大开放；对涉及贸易领域的制度创新，要在海关监管、税收政策、金融服务、物流和船舶管理等方面进行创新，其目的是促进对外贸易转型升级；对涉及金融领域的制度创新，要在人民币国际化、外汇管理、跨境融资自由化、外资金融机构准入等方面进行创新，其目的是扩大金融服务业的开放；对涉及监督管理的制度创新，要在“一线放开”“二线安全高效管住”以及加强协作监管等方面进行创新，其目的是完善监管方式。二是加强郑州航空港区微观制度层面的创新。要着重在负面清单管理、备案管理、工商登记管理、金融业监管、航运管理、文化市场管理、质检政策、税收政策等方面进行创新。要加快对负面清单管理、备案管理以及金融业监管的制度创新步伐，一方面使郑州航空港区承担起航空港经济发展的重要任务，另一方面使郑州航空港区的负面清单管理、备案管理、金融业监管等制度成为可复制、可借鉴的经验。
第五，推进郑州航空港区的综合监管和综合执法工作，加快培育国际化、市场化、法治化的营商环境。随着国际投资和贸易门槛的降低、金融制度的创新、服务领域的不断开放，政府、市场和社会三者之间的关系势必受到较大冲击。这要求涉及郑州航空港区的政策制定职能与监督处罚职能相对分开、监督处罚职能与检验职能相对分开，并对培育郑州航空港区的国际化、市场化、法治化营商环境提出了要求。中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》提出，鼓励和支持试点单位大胆探索、创新体制，允许试点单位对涉及政府职能和机构设置的有关规定有所突破。郑州航空港区作为我国第一个“航空经济试验区”，在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理等领域，理应争取开展综合监管和综合执法工作试点，实行“一支队伍管执法”。当前，开展综合监管和综合执法工作试点，一要遵守WTO规则等国际贸易规则，积极应对TPP和TTIP的冲击，提高在国际化规则下行动的自觉性，同时维护我国的经济安全；二要建立综合监管和综合执法工作机制，遵循市场经济规律，通过综合监管和综合执法来优化配置要素资源，加快形成“行政监管、行业自律、社会监督、公众参与”的综合监管体系；三要加强综合监管和综合执法工作机制的信息平台建设，深化省、市政法机关与郑州航空港区政法机构和金融监管部门的合作，及时做好相应的执法标准研究、会签，使行政执法与刑事司法有序、无缝衔接。尤其要在公开征询意见、综合审批和综合执法、监管信息共享、信用管理、国家安全审查和反垄断审查、综合统计与评估、风险防控和预警等方面，加强综合监管和综合执法制度的顶层设计。
第六，建立健全郑州航空港区商事仲裁制度，提高“涉郑州航空港区”商事仲裁的专业水平和国际化程度。一般而言，在自由贸易背景下发生的争议要以最能体现意思自治的方式即仲裁的方式解决。在航空经济区内发生的民商事纠纷可以采取仲裁的方式解决，如上海国际仲裁中心、上海国际航空仲裁院已在上海自贸区内设立。“十三五”时期，要切实解决郑州航空港区无商事仲裁机构的问题。可以设立郑州航空港区仲裁院，其方案直报河南省司法厅，由河南省司法厅报备国家司法部后适时设立。要适时颁布“郑州航空港区仲裁规则”，具体内容可借鉴《联合国国际贸易法委员会仲裁规则》（2010年修订）、《斯德哥尔摩商会仲裁院仲裁规则》等国际仲裁规则的先进理念和相关实践经验，并结合郑州航空港区仲裁资源的实际情况予以确定。鉴于仲裁裁决无强制执行力，在“郑州航空港区仲裁规则”出台后，可由河南省高级人民法院指定郑州市中级人民法院作为贸易仲裁案件的司法审查管辖法院，并要求郑州市中级人民法院出台“关于对适用‘郑州航空港区仲裁规则’仲裁案件司法审查工作的若干意见”。“十三五”时期，经过多方持续努力，力争建立我国第一个航空国际贸易商事仲裁中心，最大程度地提高郑州航空港区仲裁制度的权威和影响力。同时，郑州航空港区人民法院和人民检察院应适时向专门法院、专门检察院转变。在这方面，可以借鉴深圳市前海合作区人民法院的做法。
作者简介：丁同民，男，河南省社会科学院副院长，研究员（郑州450002）
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