张侃：比较视野下的教育政策演进与河南教育发展研究
2017年10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会在北京隆重开幕。习近平总书记代表第十八届中央委员会向大会作了题为《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告。这份报告是我国历史发展阶段一个里程碑的昭示，全文既是中华民族伟大复兴宏伟蓝图的指针，也是全党全国各族人民务实创新、开拓进取的纲领。本文拟通过比较的方法，将十九大报告中关于教育的论述与十八大报告做一个比较，来厘清十九大报告中关于教育政策演进的创新点和侧重点，以更好的认识和把握未来河南教育发展的目标与方向，并在此基础上结合河南教育发展的实际状况，对河南在新时代中国特色社主义建设大背景下推进教育发展的重点工作和实施途径进行深入地分析。
一、教育政策演进中的创新与侧重
十九大报告中关于教育的一节，标题是“优先发展教育事业”，这也开宗明义的表明了未来我国教育发展的侧重点与立足点，即要充分的保障教育的优先发展，充分发挥出教育的基础性和先导性作用。与十八大报告中关于教育这一节的标题“要努力办好人民满意的教育”相比，十九大报告的标题更具明确性、可操作性。在十八大报告中，对教育重要性的论述是“教育是民族振兴和社会进步的基石”；十九大报告中则指出“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程”。十九大报告中更进一步跳出了以教育谈教育，而提出了“建设教育强国”这一教育发展的主要目标，并深刻指出这是“中华民族伟大复兴的基础工程”，从而将教育的重要作用更提高了一个层次，所以自然后面也就得出“必须把教育事业放在优先位置”。这种论述更具逻辑性和层次感，也显示出对教育功能和作用的重视程度更高了。十九大报告中另一个对于教育重点强调的就是“公平性”，这主要体现在对教育质量的强调和教育弱势群体的关注上面。
总体来说，与十八大报告中关于教育的论述相比较，十九大报告中对教育发展的论述有如下几个创新和重点：
一是强调提出了“推动城乡义务教育一体化发展”。这是十八大报告中所没有提到的。十八大报告中提出要合理配置教育资源，“重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜”。无疑十九大报告提出的城乡教育一体化是在此基础上的更进一步的发展，即要做到教育在义务教育阶段要打破城乡壁垒，做到城乡一体化。这种体制上的突破和创新无疑是更为艰难的，但也是更进一步推动教育公平的关键性的举措，为我们未来教育的发展指明了目标。
二是提出了“普及高中阶段教育”。十八大报告中提的目标是“基本普及高中阶段教育”。十九大报告中将“基本”二字去掉，无疑是要完全实现“普及高中阶段教育”的目标了。这是继我国全面实现普及义务教育和高等教育大众化之后的又一个具有里程碑式的目标，如果真正实现了对我国教育发展的意义和影响是巨大而深远的。将会标志着我国初等教育和高等教育的快速发展最终汇合在中等教育这里，让我们的整个国民教育序列体系都在量上实现了一个飞跃。
三是提出了要“办好网络教育”。这是首次提出的一个目标。在信息化飞速发展，慕课、翻转课堂等一系列基于现代科技、网络的现代教学课程、教学模式的大量涌现，终身教育、学习化社会等理念的逐渐普及，网络教育无疑是教育发展中一个越来越重要的课程、教学模式，这也体现出了十九大报告准确把握教育发展最前沿的创新精神。而如何更好地发展网络教育，如何将网络教育与终身教育的发展和学习化社会的建设相结合，如何让网络教育与以班级授课制为代表的传统教育模式相结合，更好地推动我国教育的发展，也是未来我们要着力去探索和解决的一个重大现实问题。
四是提出了“使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育、更多接受高等教育”的任务。这里使用的是“城乡新增劳动力”这个并不太常用的说法，而不是用“学生”或者“孩子”的说法。这也可以看作是从人力资本理论的方面来提的。进入了新时代的中国特色社会主义的发展越来越需要更高层次的劳动者，这是经济社会发展的客观要求，也对我国的教育发展提出了新的要求，这就是“绝大多”城乡新增劳动力要接受高中阶段教育、要“更多”的接受高等教育。这一方面是与上面提到的普及高中阶段的教育要求相呼应，另一方面则是与我国教育发展的现实相对应。就在前不久斯坦福大学的一个研究员在中国的研究在网上热传，这个研究指出，中国农村孩子高中入学率极低，只有36%多一点。当然，具体的数据无疑是不准确的，后来也有相关部门和国内的研究人员进行了质疑和分析。但是从这个外国人的研究中我们也能窥探出中国城乡教育发展的差距和一些农村地区初等、中等教育发展的严重落后。这在更加注重教育公平和教育质量的现在，也正是我们需要重点努力解决的问题。
五是提出了要“加快一流大学和一流学科建设”。就在前不久，大家期盼已久的“双一流”建设高校和建设学科的名单出炉了，一时引发热议。可以说“双一流”项目就是新时代我国高等教育发展的一个全新的工程和目标。其充分吸取了以往高等教育建设工程中的经验与教训，以开创性的精神和公平、科学、客观的态度，开始了“双一流”的建设。当然，具体建设的成效我们还要拭目以待，但是无疑对于我国高等教育的发展将会起到巨大的引领和推动作用。
总之，纵览十九大报告关于教育的论述我们可以发现，贯穿于其中的两个重点就是“优先”和“公平”。其中对公平的重视又可以体现在两个方面，一个是对教育质量的重视，一个是对教育弱势群体的重视。而这也正是新时代中国特色社会主义建设的大背景下我国教育发展和河南教育发展所要着力努力的方向。
二、以十九大精神统领河南教育发展的重点工作
按照十九大精神和十九大报告中关于教育的规定和任务，我们认为当前河南教育发展重点工作主要应从以下几个方面展开。
（一）进一步推进城乡义务教育均衡发展，彻底解决城乡义务教育大班额问题
义务教育是教育公平的基础，均衡发展则是义务教育的战略性任务。城镇化的快速推进，不仅没有缓解，反而进一步加大了城乡义务教育的不均衡，而教育发展的不均衡和城镇化的快速推进，又共同导致了大班额的问题愈演愈烈。要推动城乡义务教育的均衡发展，一是要实施义务教育学校标准化建设，均衡配置各类教育资源，切实缩小校际差距，坚决杜绝择校问题，实行校际间的教师和校长交流制度。二是要加快推进薄弱学校改造，增加优质教育资源总量。义务教育的发展要注重底线公平，即差的不能太差，要有一个底线上的一致性，所以对于薄弱学校的改造就是十分必要和重要的。还有就是要大力增加优质教育资源的总量，只有蛋糕做大了，才能更加有效公平的进行分配。这一点上郑州市一直在推进并且卓有成效的优质教育资源倍增计划，是一个值得推广的模式。三是要大力引进社会资本办教育，提供多元化的教育机会。公立教育注重的是底线公平，起的是一个保护网的作用，让弱势群体有基本的保障，不会因为自身的原因而无法上学被社会淘汰。但是光靠公立教育无疑是远远不够的，通过政策的调节和鼓励，让更多的社会资本参与到教育发展中来，是推动河南教育大发展的一条必由之路。四是要统筹城乡发展，建立城乡一体化的义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师待遇等方面向农村倾斜。因为义务教育财政以县为主的体制，使得区域经济发展的差异很容易传导到教育建设方面，这就会带来马太效应，产生贫穷和教育落后的锁定，这个时候就需要政府出来进行调节，通过财政拨款、转移支付等政策措施，来让贫穷的地方不至于因为自身的贫穷而让教育的发展停滞不前。
大班额问题，也是由来已久，早在2007年，河南就提出要消除大班额现象。2014年,省教育厅、省发改委、省财政厅联合发出通知，在2018年全省所有义务教育学校基本办学条件要达到国家“底线”标准，消除66人以上超大班额，不过直到现在收效甚微，可见这一工作的艰巨程度。大班额问题的解决，一是要推进义务教育的均衡发展，因为只要有义务教育的不均衡，就会有择校问题，从而导致生源分布的不均衡；二是要及时适应快速城镇化发展，落实相应城市建设规划的要求，让学校的布局能够跟上城市发展的速度和流动人口、转移人口受教育的需求。
（二）普及高中阶段教育，支持普通高中多样化发展
2016年，河南省高中阶段毛入学率达到90.40%。在这个基础上按照十九大精神的要求，河南一方面在数量上要进一步提高高中阶段的入学率，另一方面要下大力气推动高中阶段教育质量的全面提高。一是要进一步提高高中阶段的入学率，推动普及高中阶段教育。普及高中阶段教育，不是要所有的学生都去上普通高中，而是要求所有的适龄孩子都能够升入高中阶段教育学习。这其中一部分可以是进入普通高中学习，为考大学做准备；另一部分可以进入各类中等职业教育学校学习，学得一技之长为进入社会工作做准备。十九大报告中提出，要“健全学生资助制度，使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育”，这是普及高中阶段教育的第一步，河南是教育人口的大省，要实现高中阶段的逐步免费，就需要政府进一步加大对教育领域的财政投入力度。二是要推动普通高中的特色化、多样化发展。要鼓励普通高中办出特色，可增加一些职业教育的教学内容，鼓励学校创新人才培养方式，将素质教育的理念真正融入到高中教育中。可在有条件的高中试行学分制和选修课制度，推进高中课程改革，创新课堂教学模式，积极对接要逐步在河南推行的高考制度改革，在高中阶段建立一种普通教育与职业教育相互衔接，更加注重培养学生能力的教育体系。三是要更加积极的引进社会资本举办高中阶段教育，鼓励和引导一些优质高中学校与社会资本合办学校，各取所长，实现优质教育资源的倍增，作为公立教育的有益重要补充，要在学校地位、教师待遇等各方面提供优惠和激励政策，推动民办高中教育的快速发展。
（三）全面提升高等学校的教学水平和创新能力，使若干高校和一批学科达到或接近国内国际一流水平
2016年，河南的普通高招录取率达到85%，高等教育毛入学率达到38.80%。按照十九大报告中的要求，河南高等教育的发展应将重点放在内涵式发展上，切实提高教育教学、科技研发、服务社会的质量。特别是要抓住郑州大学、河南大学双双入围“双一流”建设高校和建设学科、进入“国家队”的良好契机，大力推动河南高等教育的高速、高质发展。一是要以提高创新能力建设为核心，集中力量建设若干所具有国内一流水平，能够冲击世界一流水平的高水平大学和重点学科。要以学科建设为基础，以提高创新能力、科技研发水平为着力点，进一步推进河南高水平大学的建设步伐，在若干领域冲击国内、国际一流水平。可以以郑州大学、河南大学为推进重点建设具有国内一流水平，具备冲击世界一流水平的综合性研究型大学，然后在此基础上再建设若干所具有国内一流水平的综合性研究教学型大学。已经进入中西部高校综合实力提升工程、中西部高校基础能力建设工程和“2011计划”等国家级高等教育发展战略的高校要抓住契机再接再厉，切实高自身的教学、科研能力与水平。二是要促进高等学校的多样化、特色发展。对高校进行分类管理，依据高校的具体情况和当地经济社会的发展要求，准确进行办学目标定位，合理配置教育资源。在“十二五”时期推进高校转型发展的基础之上，进一步扩大转型试点范围，引导高校强化功能定位和特色意识，立足实际形成各自的办学理念和风格。三是要合理推进高校布局，优化高等教育结构，大力引导社会资本举办各类高等教育。河南高等教育的发展要形成一个合理的结构，从纵向结构上讲，既要有具备国内国际一流水平的掌握高精尖科技的综合性研究型大学，也要有一批具备国内一流水平的骨干特色性大学，还要有大量的能够进行科技转化能够服务于本地经济社会发展的应用技术型本科院校和职业院校；从横向地域分布上讲，要逐步形成以省会郑州高等学校群为中心，其他省辖市高等学校合理布局，具有地方特色能够服务于区域经济社会发展的高等教育体系。一方面要走内涵式发展之路，将已有高校通过各种方式优化资源提高效率推动发展；另一方面也要根据河南经济社会建设实际适度建设新的高校，新增高校应向经济发展水平高、高等学校数量少的地区倾斜。要积极引进社会资本举办高校，降低社会资本举办高校的门槛，给民办高校以相当于公立高校的各种待遇和补助，对于民办高校的教师在科研课题申请、职称申报上与公立高校待遇一致，同时，扩大民办普通高校在校生规模占全省普通本专科在校生规模的比例，让民办高校成为河南高教发展的重要补充。
（四）加快推进现代职业教育体系建设，大力打造职业教育的“河南模式”
河南对职业教育一直非常重视，河南的职业教育也发展迅速。职业教育的“河南模式”更是叫响全国：从郑州的中职教育免费，到许昌中职学校建设中的BT、BOT模式，再到信阳平桥区推出的有着“天下第一局”之称的平桥职业教育和就业服务局。河南要在以前职业教育发展的厚实基础之上进一步推进，不断完善职业教育的河南模式。一是要进一步增强职业教育的吸引力。提高技能型工人的社会地位和待遇，提高高技能人才享受政府特殊津贴的比例，加大宣传力度，着力营造全社会关心支持职业教育发展的良好氛围。严格执行就业准入制度，推进学历证书和职业资格证书双证书制度，推动学生充分就业和对口就业。对各类中等职业学校全日制正式学籍在校学生全部免除学费的政策要真正全部贯彻落实。二是要优化职业教育结构体系，构建适应发展需求、产教深度融合、中职高职无缝衔接、职业教育与普通教育相互沟通,体现终身教育理念的职业教育体系。建立职业教育内部衔接机制。加快构建从中职、专科、本科到专业学位研究生教育的技术技能人才培养体系。加强中高职衔接,推进中等和高等职业教育在培养目标、专业设置、课程体系、教学过程等方面的衔接。进一步调整、优化职业院校布局,建立优胜劣汰的竞争机制,通过“合并、共建、联办、划转”等方式,推动职业院校布局与产业集聚区布局紧密对接。三是要进一步推动职业教育集团化办学。积极吸引重点企业参股职业教育集团，促进校企资源共享、优势互补，推动职业教育向规模化、集团化、特色化和品牌化方向发展。鼓励行业组织、企业举办职业学校，鼓励委托职业学校进行职工培训。
（五）加大投入推进学前教育快速发展，提升公立幼儿园比率，切实解决入园难
2016年，河南的学前三年毛入园率达到85.14%，已经超过了《河南省人民政府关于大力发展学前教育的意见》规定的2015年，学前三年毛入园率达到67%以上的目标。由此推算《意见》规定的2020年学前三年毛入园率达到90%以上，全省基本普及学前三年教育的目标是不难完成的。因此当前河南学前教育的发展应重点推进学前教育质量的提高和公立幼儿园数量的提升。一是要科学规划学前教育布局，推动幼儿园建设与城乡发展同步。各级政府要根据城镇化进程、人口出生情况和变化趋势,依据城市规划和村庄布局规划,制定学前教育发展规划，合理确定幼儿园发展数量和区域布局。原则上城镇每1万人、农村平原地区每3000—6000千人应设置1所幼儿园。城镇幼儿园建设要充分考虑进城务工人员子女接受学前教育的需求。农村幼儿园建设要着力保障农村留守儿童入园。二是要增加投入大力建设公立幼儿园。公立幼儿园占比低是一个全国普遍问题，也折射出政府在学前教育上面投入的极度不足。要加大政府投入,加快新建、改扩建一批公办幼儿园,提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。中小学布局调整后的富余资源和其他富余公共资源,优先改建成公办幼儿园。制定优惠政策,支持街道、农村集体举办幼儿园。鼓励优质公办幼儿园举办分园或合作办园。三是要进一步完善城镇小区幼儿园的配套建设，鼓励普惠性幼儿园发展。城镇小区要根据居住区规划和居住人口规模,按照国家有关规定配套建设幼儿园。新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设,建设用地由当地政府按照国家规定的教育用地予以保障。城镇小区配套建设的幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排,举办成公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。
三、以十九大精神推进河南教育发展的实施路径
重点工作的推行要以一系列科学、适当的具体项目和举措作为抓手和载体，河南在十九大精神指引下推进教育领域发展方面要做好以下项目。
（一）推行城乡义务教育学校标准化建设
要实现义务教育的均衡发展就要真正从学校的硬件和软件方面都实现学校之间的基本整齐划一，这是义务教育均衡的物质基础。在硬件上，要消除城乡义务教育的差别，完善城乡义务教育经费保障机制，均衡配置、合理布局。改造小学和初中薄弱学校，尽快使义务教育学校师资、设备、图书、体育场地等方面基本达标，改善农村学生特别是留守儿童寄宿条件。在软件上，一方面要补弱，即通过实施农村义务教育特岗教师计划吸引优质人才到农村从教，加强农村中小学薄弱教师队伍建设，缩小城乡、地域、学校间师资差距；另一方面，建立义务教育学校校长和教师的定期轮岗制，实现学校师资的均衡发展。
（二）推进普通高中改造项目
加强普通高中建设，城镇新建区域一定要按规定新建高中，每个县市要重点改造若干所高中，使其达到国家和省规定标准，切实提高普通高中办学质量，对各地优质高中，可通过联合办学、民办公助等方式引进社会资本办学，实现优质教育资源的倍增式发展，大力提升高中教育教学质量。
（三）以提升高等教育的创新能力和教育教学质量为核心，实施高等教育振兴计划
一是要以郑州大学、河南大学为核心，充分利用好进入“双一流”建设高校和建设学科的良好条件，加大投入力度，努力将这两所学校建设成为国内一流、具备冲击世界一流水平的综合性研究型大学，并以此为契机和抓手，建设一批具备国内一流水平的骨干高校和一批具有国内、国际一流水平的重点学科。同时，也要扎实推进好郑州大学的中西部高校综合实力提升工程、河南大学等7所高校的中西部高校基础能力建设工程和河南农业大学的国家“2011计划”。二是要全面提升河南高等教育的整体质量和水平，加强高校优势学科和师资队伍建设；支持建设一批高等学校产学研基地；实施基础学科拔尖学生培养试验计划和卓越工程师、医师等人才教育培养计划；继续实施好“高等学校本科教学质量与教学改革工程”、“高等学校哲学社会科学繁荣计划”和“高等学校高层次创新人才计划”等。
（四）推行“四个一批”建设，全面提高职业教育整体水平
根据十九大报告中关于要“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”的要求，河南的职业教育学校要与企业进行深度融合，合作建设一批职业教育实训基地，提升职业教育实践教学水平；实施职业教育“双师型”教师队伍建设计划，培养一批“双师型”教师，聘用一批再生产一线工作的高技术技能人才、能工巧匠到职业院校做专兼职教师，切实提高师资水平；支持一批中等职业教育改革示范校和优质特色校建设，支持高等职业教育示范校建设；建设一批示范性职业教育集团，推动公办职业院校改革办学体制，支持公办职业院校采取集团化办学、“公办民助”等形式，吸纳行业、企业、科研院所、社会组织、个人等参与办学，促进优质资源开放共享。
（五）推行学前三年教育普及工程，大力投资建设公立幼儿园，提高公立幼儿园的比例
入园难仍然是目前河南学前教育阶段面临的一个主要问题，这一方面是因为随着城镇化的快速发展，相应的幼儿园建设没有跟上，导致幼儿园绝对数量少于需求导致的，另一方面则是因为公立幼儿园太少，大多集体办幼儿园和单位办幼儿园又有严格的招生限制，民办幼儿园则普遍存在收费较高的问题，让很多普通家庭难以上得起。因此学前教育发展要建立起政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制,逐步形成以公办幼儿园和提供普惠性服务的民办幼儿园为主体,多渠道、多形式发展学前教育的格局。一是推行新建和改扩建公办幼儿园工程。要多渠道筹措资金，新建和改扩建一批公办幼儿园。3万人口以上的乡镇至少举办2所、3万人口以下的乡镇至少举办1所标准化公办中心幼儿园,大村和新型农村社区实现独立办园、小村联合办园或建分园,基本形成县、乡镇、村三级农村学前教育网络。二是幼儿园办园条件达标工程。根据我省幼儿园办园基本标准,所有新建幼儿园必须达标才能开园招生，已有幼儿园还不达标的要限期改造，2020年要实现幼儿园基本达标率100%。三是推行幼儿园教师培训工程和名师培育工程。对所有的公立、民办及其他性质的幼儿园的教师和园长都进行轮训，“十三五”期间要完成一轮培训；按比率挑选一批学前教育教研人员、园长、骨干教师进行重点培养，形成我省的幼儿园长、幼儿教师骨干队伍，在学前教育科研、教研、课改、打造幼儿教育品牌方面发挥引领示范作用，进一步提高学前教育的质量与水平。
作者简介： 张侃，社会发展研究所助理研究员。
责任编辑：沐兰
