编者按
为推动学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育走深走实，把调查研究作为学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育的重要内容，顶端新闻联合河南省社科院策划推出“高质量发展调研行”系列理论文章，深入乡村、企业等基层一线开展调查研究，坚持问题导向察实情、出实招、求实效，围绕农业农村现代化、文化传承发展等中国式现代化的河南实践形成一系列调查研究成果。
河南省社会科学院课题组
乡村要振兴，治理有效是基础，党的领导是关键。以习近平同志为核心的党中央高度重视农村基层党组织建设，十九大以来，党中央提出并大力推行村党组织书记“一肩挑”这一创新性制度设计，目的在于确保村党组织的领导核心地位，为乡村振兴和乡村治理提供坚强组织保障。当前，在我国乡村治理中基层党建引领特征愈发鲜明的背景下，“一肩挑”已经成为新时代促进乡村振兴、激发乡村治理有效的重要抓手，并取得了自上而下的政策共识。
河南各级党组织认真贯彻落实习近平总书记关于农村基层党建的重要指示精神，高标准谋划、高质量推进村“两委”换届工作，成效显著。新密市是河南省村（社区）“两委”换届试点，2020年8月村（社区）“两委”换届工作开始，在新一轮的“两委”换届中，圆满取得了四个100%，是郑州市乃至河南省整体换届的典范。基于此，在“一肩挑”全面推进的背景下，为进一步优化“一肩挑”运行的制度设计，本报告选择新密市作为研究对象，采取问卷调研、座谈访谈等的方式，基于村民视角对“一肩挑”的运行情况进行深入剖析，以期了解现状和形成进一步优化措施。
一、新密市村两委“一肩挑”的运行状况
本次调查选取新密市为调研区域，对新密市村两委“一肩挑”的运行状况进行分析，为进一步优化村两委“一肩挑”、提高乡村治理成效提供依据。
（一）村两委“一肩挑”总体情况运行良好
通过村两委“一肩挑”，实现了村级组织的有机耦合，达成了以党为中心的村域治理，推动了村级组织能力的全面提升，实现了村党组织和村级组织的有效整合和同向发力，在实践中呈现出良好的治理效果。检验村两委“一肩挑”制度能否对乡村治理、乡村经济发展起到引领作用，村民的直观感受和评价是最直接的。调查结果显示，村民对村两委“一肩挑”运行的总体满意度高，广大村民群众总体上认可村两委“一肩挑”在乡村治理方面的成效。
（二）党在基层的核心领导力显著增强
全面推进村两委“一肩挑”的直接目的在于加强村党组织的领导作用，体现党组织在乡村治理中的领导核心地位。村两委“一肩挑”后，村支部处理乡村工作更多的是村务，村支部能否在处理村务的同时强化基层党组织的领导力，这是检验村两委“一肩挑”运行成效的首要问题。村民或党员代表认为村两委“一肩挑”是否能增强党在基层的领导能力方面，根据调研结果统计，推行“一肩挑”之后村支部在村民中的影响力显著提高。
（三）村两委的凝聚力团结力不断增强
“一肩挑”实施之前，我国农村基层组织的领头人主要是村支书和村主任，从现实情况看，一些地方村两委班子在工作中存在矛盾，不仅影响了乡村治理的效率，也对基层党组织的领导权威造成损害。“一肩挑”推行之后，村两委班子村支书、村主任由一人共同兼职，也就意味着班子成员内部矛盾逐渐减少。此外，村支部与村委会成员交叉任职，给予了相互对等的对话平台，促进了两委班子成员的团结，职责更加明确，不会因为分工不明而引起乡村治理混乱。调研结果显示村民认为“一肩挑”之后两委班子更加团结。村民认为两委班子成员团结程度比“一肩挑”之前提高了，在对新密市的调研中这一点得到了相关验证。
（四）村两委的乡村治理能力有效提升
做好乡村振兴这篇大文章，必须抓住组织振兴这个“牛鼻子”，以组织振兴引领乡村全面振兴，以村两委“一肩挑”为抓手，推动乡村治理的全面提升。新密市实施“一肩挑”之后，乡村治理能力得以明显提升，两委班子处理各项事务中产生的分歧和摩擦大幅度减少，治理效率更高，村两委将更多的精力用在促进产业振兴、补齐基础设施建设、提升公共服务等，更好地解决村民生产生活中的一系列问题等。调研结果显示，村两委处理村务效率显著提高、村两委班子带领村民致富能力显著提高。在走访村民时反映：当村民有问题寻求帮助时，村两委办事和解决问题的效率大大提高了，本村在两委班子的带领下发展越来越好，经济收入越来越高，村民直观感受认为村两委“一肩挑”的治理效果更好。
二、优化村两委“一肩挑”的对策建议
村两委“一肩挑”的全面实施对于提高乡村治理能力、促进村民自治发展以及实现乡村治理现代化至关重要，应当高度重视“一肩挑”制度运行中存在的问题和制约因素，从队伍建设、激励保障、权力约束、监督考核等方面探索优化“一肩挑”制度的策略，确保村两委“一肩挑”实施过程更加顺畅、作用发挥更加持续。
（一）夯实与“一肩挑”相适应的干部队伍建设
一是实施带头人能力提升行动。加大村两委“一肩挑”负责人的培训力度，在全市范围内实现村党组织书记县乡两级培训全覆盖，确保每人每年至少参加一次县级以上集中培训。加强县级党校建设，创新乡镇党校、“流动党校”建设，提高教育培训水平。利用省内高校教育资源，确定一批优秀年轻村党组织书记，探索开展大专及以上学历教育。
二是实施基层骨干力量支撑计划。加大农村发展党员力度，坚持和完善村“两委”成员集中轮训、农村党员冬训春训等制度，确保乡镇党委每年至少对全体党员分期分批集中培训1次，提高农村党员干部素质能力。全面推行党员积分管理、农村无职党员“一编三定”、在职党员到社区报到等做法，强化党员身份意识，促进党员作用发挥。
三是要不断提升村干部引领村民致富能力。对于发展能力强、能带领群众致富的人要积极吸收到村两委中来，把党员培养成致富能手，做好在外出务工经商人员中发展党员工作。积极推动村支书兼任村集体经济负责人，引领村集体经济的有效发展，为村民创造更大的财务，使“一肩挑”模式在实施后更加具有说服力，为民办实事，服务好本村村民。
（二）完善与“一肩挑”相契合的激励保障机制
要建立健全激励保障机制，为“一肩挑”的运行提供充足动力。
一是完善村两委干部的绩效奖励机制，解决村干部在经济上没“甜头”问题。实行村干部报酬与工作绩效挂钩，在基本薪酬之外，根据乡镇绩效考核确定绩效奖励报酬。学习借鉴浙江一些地区做法，加大资金保障力度，如“一肩挑”人员报酬保障水平不低于上年度全市农村居民人均可支配收入的2.6倍，稳定干部队伍；拓展资金保障维度，除了级别报酬之外，根据其重点工作推进力度、获得上级荣誉、工作亮点成效等细化奖惩，发挥激励效能；延伸资金保障广度，不断提升退位后村干部的基本生活保障，体现基层关爱。
二是建立健全选人用人激励机制，让村干部在政治上有“奔头”。积极推荐政治素质好、参政议政能力强的优秀“一肩挑”干部作为“两代表一委员”人员。在先进荣誉评选中，要向“一肩挑”干部适当倾斜。提高优秀“一肩挑”干部在考录公务员和事业编人员中的比例，建立常态化面向优秀“一肩挑”干部选拔乡镇（街道）领导干部制度，打破村干部晋升“天花板”，让这些优秀的“头雁”有发展前景。
三是落实减负保障制度。各级政府职能部门、乡镇（街道）自身职责范围事项不能转嫁给村，精简各类报送的台账和报表。推动落实“无会周、无会日”制度，确保村干部集中精力抓治理、抓服务、抓发展。
（三）优化与“一肩挑”相匹配的权力运行机制
一是坚持党对农村工作的全面领导，规范村级组织运行机制。与“一肩挑”相适应，农村基层需要形成以村党组织决策权为核心，村民代表会议议定权、村委会执行权、群众监督权有机统一的村级组织运行机制。
二是要保证村委会在村党组织领导下的相对独立运行。“一肩挑”后在实际工作中保持村委会的相对独立运行较难，但是仍需要积极探索和践行村两委职权的合理划分，科学划分“两委”的职权，将属于村委会的专属职权以制度形式加以明确，形成对村党组织“以党代政”行为的制度约束和村委会相对独立运行的制度保障。在实践中需要转变思路，如可强化村党组织通过村民会议等组织形式领导村委会的体制机制，尽量减少村党组织对村委会履职活动的直接干预，给予村民充分的民主自治权利。
此外，村两委“一肩挑”模式下，存在村支部委员和村委会委员交叉任职的情况，还需要“一肩挑”的负责人对每人的工作范围和职责进行统筹安排，避免重复工作和群众有事找不到人处理的情况，确保村干部在分工明确的基础上实现组织决策、组织资源和组织行动的有效联动，提高村两委集中力量办大事的效率。
（四）健全与“一肩挑”相协调的干部监督机制
一是突出上级的监督考核。充分发挥上级党委政府的监督作用，持续强化对“一肩挑”负责人的联审机制，对于突破法律红线的干部坚决给予撤职处分，对于工作考核不合格的给予处理。乡镇纪检监察部门要对村级财务资金流向、工程项目进展等开展督导考核，及时发现和处理问题。对“一肩挑”负责人实行日常考核和年度考核相结合，要充分吸取群众的评价，将考核结果作为“一肩挑”负责人在进岗晋级中的重要参考。
二是加强村务监督委员会建设。一方面要选好村务监督委员会成员，严格成员的准入标准以保障村务监督工作的有序有效。另一方面要强化村务监督结果的运用，定期对村务监督内容进行公布，保证村民及时准确了解村两委的工作内容和工作成效，让村民通过村务监督的方式形成对村两委的监督。
三是充分发挥数智化监督的赋能效应。搭建智能化监督平台，聚焦智能化监督，群众有事“码上说”，干部接信马上办，实现“小微权力”监督与智慧监督平台建设相融合，及时接受和处理群众反馈的意见，提升村民参与村民自治和乡村治理的积极性和主动性。
执笔｜宋彦峰 农村发展研究所（乡村振兴研究所）
